73000, м. Херсон, вул. Горького, 18
17.08.2007 Справа № 13/293-О-07
Господарський суд Херсонської області у складі судді Закуріна М. К. при секретарі Степановій Н.Д. , розглянувши у відкритому судовому засіданні справу
за позовом Виконавчого комітету Херсонської міської ради,
до Херсонського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України,
про визнання недійсним рішення адміністративної колегії Херсонського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 30 березня 2007 року,
за участю представників:
позивача - Копилової А.С., Шпіня С.О. (представників за дорученнями),
відповідача -Богатирьової В.М. (начальника відділу), Мазур Л.Д. (заступника начальника відділу),
Відповідно до позовної заяви заявлені вимоги обґрунтовуються наступним. Позивач вважає, що відповідачем безпідставно зроблено висновок, що рішення виконавчого комітету № 553 від 18.11.2005 р. в частині надання дозволу на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг не відповідає положенням Декрету КМУ «Про місцеві податки та збори», яким не передбачено збору за надання дозволу на розміщення об'єкту сфери послуг та на експлуатацію об'єктів торгівлі, сфери послуг та громадського харчування, оскільки, на думку позивача, цим Декретом не регламентуються відношення щодо встановлення таких дозволів, а тому назване рішення виконавчого комітету прийнято на підставі підпункту 2 пункту «б» статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за яким органи місцевого самоврядування здійснюють контроль за експлуатацією та організацією обслуговування населення. Цей контроль позивачем розцінюється як можливість встановлення дозвільної системи на експлуатацію об'єктів торгівлі, сфери послуг та громадського харчування. Поряд з цим, позивач зазначає, що ним не допущено порушень пункту 9 частини 2 статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», так як ним не встановлювалося ніяких обмежень або заборон самостійності підприємств, а виконувалася лише функція контролю за експлуатацією та організацією обслуговування населення. Позивач також зосереджує увагу на факті підписання спірного рішення виконуючим обов'язки, а не головою адміністративної колегії, що, на його думку, є порушенням частини 3 статті 12-1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», за якою адміністративну колегію очолює голова відділення або його заступник. Позивачем крім того зазначається про відсутність на даний час створеного ним Госпрозрахункового підрозділу функцій контролю через його реорганізацію, а тому на час розгляду справи в суді відсутні правові підстави для необхідності визнання його дій, які полягали у встановлені вимоги отримувати суб'єктами підприємницької діяльності погоджень Госпрозрахункового підрозділу при інспекції з питань захисту прав споживачів та дотримання правил торгівлі виконавчого комітету Херсонської міської ради, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.
Відповідачем зазначені вимоги не визнаються з посиланням на їх безпідставність, оскільки позивачем запроваджено збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів сфери послуг та збір на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, які не передбачені положеннями Декрету КМУ «Про місцеві податки та збори». Що стосується реорганізації названого Госпрозрахункового підрозділу відповідач вказує на його існування станом на час розгляду справи адміністративною колегією Херсонського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України. В частині тверджень позивача про підписання спірного рішення виконуючим обов'язки, а не головою адміністративної колегії, відповідачем акцентується увага на статті 12-1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», відповідно до якої адміністративну колегію очолює голова відділення або його заступник. В даному випадку рішення колегії підписано особою, яка з 22 січня 2007 року виконувала обов'язки голови територіального відділення, що вбачається з наказу голови Антимонопольного комітету України від 18.01.2007 р. № 27-ВК, яким обов'язки голови Херсонського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України були покладені на Богатирьову В.М.
Безпосередньо розгляд справи проведено в судових засіданнях, які відбулися 17 липня, 2 і 9, 14 серпня поточного року, та завершено в судовому засідання 17 серпня. При цьому за клопотанням обох сторін строк розгляду справи продовжено на 3 дні.
Крім викладено з матеріалів справи також слідує, що 18 листопада 2005 року виконавчим комітетом Херсонської міської ради № 553 прийнято рішення «Про підвищення конкурентоспроможності суб'єктів господарювання міста, що займаються торгівлею, громадським харчуванням та надають побутові послуги» (а.с. 14-15), яким затверджено Порядок надання дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг (а.с. 16-20) та Порядок надання дозволу на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг (а.с. 21-25).
За змістом Порядку надання дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг ним регулюється видача дозволу на розміщення об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, його дія поширюється на всіх суб'єктів підприємницької діяльності, незалежно від форм власності, відомчої належності та джерел фінансування, які здійснюють господарську діяльність у сфері торгівлі, громадського харчування та надають побутові послуги. Дозвіл видається управлінням споживчого ринку та сфери послуг. Він є єдиним документом, який посвідчує розміщення названих об'єктів на території м. Херсона. Розміщення таких об'єктів без надання дозволу заборонено. Порядок сплати збору за видачу дозволу, розміри ставок та пільги встановлюються рішенням міської ради.
В свою чергу Порядком надання дозволу на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг передбачені аналогічні позиції щодо отримання відповідного дозволу на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг. Однак, цим Порядком сплата збору за видачу такого дозволу не передбачена.
Поряд з цим додатками № 1 до кожного з Порядків встановлено форму заяви на одержання дозволів. За текстом цих заяв вбачається, що вони підлягають погодженню з начальником відділу контролю та погодження дозволів на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг, яким візується напис: «Об'єкт відповідає вимогам Правил, законодавству з питань захисту прав споживачів».
За матеріалами справи відділ контролю погодження дозволів на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг згідно до штатного розпису, введеного в дію з 1 липня 2006 року (а.с. 43), входить до складу Госпрозрахункового структурного підрозділу при інспекції з питань захисту прав споживачів, який, в свою чергу, згідно до рішення Херсонської міської ради від 5 вересня 2003 року № 384 (а.с. 61) є структурним підрозділом інспекції з питань захисту прав споживачів та дотримання правил торгівлі. Даний Госпрозрахунковий структурний підрозділ не має статусу юридичної особи, підтвердженням чому є Витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб -підприємців (а.с. 70). Крім того, за рішенням Херсонської міської ради № 360 від 29 березня 2007 року (а.с. 60) названий підрозділ реорганізовано шляхом ліквідації. При цьому на кого покладено виконання обов'язку щодо візування напису: «Об'єкт відповідає вимогам Правил, законодавству з питань захисту прав споживачів» відповідно до Порядку надання дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг та Порядку надання дозволу на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг в цьому рішення не зазначено.
30 березня 2007 року адміністративною колегією Херсонського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України у справі № 3/2-07 прийнято рішення № 6/П-2 (а.с. 11-13), відповідно до якого:
за пунктом 1 визнано дії виконавчого комітету Херсонської міської ради при прийнятті рішення від 18.11.2005 р. № 553 «Про підвищення конкурентоспроможності суб'єктів господарювання міста, що займаються торгівлею, громадським харчуванням та надають побутові послуги», які полягали у встановлені вимоги отримувати дозвіл на розміщення об'єктів сфери послуг, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, пунктом 9 частини 2 статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування, якими встановлюються не передбачені Законами України обмеження, що може негативно вплинути на розвиток конкуренції;
за пунктом 2 -визнано дії виконавчого комітету Херсонської міської ради при прийнятті рішення від 18.11.2005 р. № 553 «Про підвищення конкурентоспроможності суб'єктів господарювання міста, що займаються торгівлею, громадським харчуванням та надають побутові послуги», які полягали у встановлені вимоги отримувати дозвіл на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, пунктом 9 частини 2 статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування, якими встановлюються не передбачені Законами України обмеження, що може негативно вплинути на розвиток конкуренції;
за пунктом 3 -визнано дії виконавчого комітету Херсонської міської ради при прийнятті рішення від 18.11.2005 р. № 553 «Про підвищення конкурентоспроможності суб'єктів господарювання міста, що займаються торгівлею, громадським харчуванням та надають побутові послуги», які полягали у встановлені вимоги отримувати суб'єктами підприємницької діяльності погодження Госпрозрахункового підрозділу при інспекції з питань захисту прав споживачів та дотримання правил торгівлі виконавчого комітету Херсонської міської ради, сплачуючи при цьому плату в розмірі 119 грн, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, пунктом 9 частини 2 статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування, якими встановлюються не передбачені Законами України обмеження, що може негативно вплинути на розвиток конкуренції;
за пунктом 4 -зобов'язано виконавчий комітет Херсонської міської ради в термін до 15 травня 2007 року припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема шляхом внесення змін до рішення виконкому від 18.11.2005 р.№ 553 «Про підвищення конкурентоспроможності суб'єктів господарювання міста, що займаються торгівлею, громадським харчуванням та надають побутові послуги».
Дане рішення відповідача ґрунтується на тому, що під час розгляду справи адміністративною колегією встановлено, що запровадивши дозвіл на розміщення об'єктів сфери послуг та дозвіл на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг виконавчий комітет не врахував вимоги діючих нормативно-правових актів, а саме положень Декрету Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» від 20.05.1993 р.№ 56/93, яким передбачено встановлення органами місцевого самоврядування серед іншого лише збору з надання дозволу на розміщення об'єкта торгівлі. З тексту спірного рішення слідує, що суб'єктами господарювання при отриманні дозволів на розміщення об'єктів торгівлі доводиться сплачувати крім передбаченого Декретом КМУ «Про місцеві податки і збори» та встановленого Херсонською міською радою збору в розмірі 340 грн, - 59,50 грн за отримання погодження на розміщення об'єкта торгівлі та сфери послуг та 59,50 грн за погодження на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг.
Згідно до статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування» міські ради мають право встановлювати місцеві податки і збори та розміри їх ставок у межах, визначених законом. Безпосередньо перелік місцевих податків і зборів (обов'язкових платежів) та їх ставки встановлюються Законом України “Про систему оподаткування» та Декретом Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори» № 56/93 від 20 травня 1993 року.
Так, за змістом названого Декрету ним визначені види місцевих податків і зборів, їх граничні розміри та порядок обчислення. Зокрема, за його статтею 1 до місцевих податків і зборів належать: збір за парковку автомобілів; ринковий збір; збір за видачу ордера на квартиру; збір з власників собак; курортний збір; збір за участь у бігах на іподромі; збір за виграш на бігах; збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі; податок з реклами; збір за право використання місцевої символіки; збір за право проведення кіно- і телезйомок; збір за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей; комунальний податок; збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі; податок з продажу імпортних товарів.
Серед даного переліку такого виду зборів: як збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів сфери послуг та збір за видачу дозволу на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг; не встановлено.
В той же час, за статтею 17 Декрету збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі -це плата за оформлення та видачу дозволів на торгівлю у спеціально відведених для цього місцях. Збір за видачу дозволу на торгівлю справляється з юридичних осіб і громадян, які реалізують сільськогосподарську, промислову продукцію та інші товари залежно від площі торгового місця, його територіального розміщення та виду продукції. Граничний розмір збору за видачу дозволу на торгівлю не повинен перевищувати 20 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян для суб'єктів, що постійно здійснюють торгівлю у спеціально відведених для цього місцях, і одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян в день - за одноразову торгівлю. Збір за видачу дозволу на торгівлю справляється уповноваженими організаціями, яким надано таке право. Встановлення цього збору не стосується тих об'єктів торгівлі, які створені до набрання чинності цим Декретом.
Статтею 1 Закону України «Про систему оподаткування» визначено, що встановлення і скасування податків і зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів та до державних цільових фондів, а також пільг їх платникам здійснюються Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим і сільськими, селищними, міськими радами відповідно до цього Закону, інших законів України про оподаткування.
В свою чергу, згідно до статті 18 Декрету органи місцевого самоврядування самостійно встановлюють і визначають порядок сплати місцевих податків і зборів відповідно до переліку і в межах установлених граничних розмірів ставок. Органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції мають право запроваджувати пільгові податкові ставки, повністю скасовувати окремі місцеві податки і збори або звільняти від їх сплати певні категорії платників та надавати відстрочки у сплаті місцевих податків та зборів.
Відповідно до статті 2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні -це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. В той же час, за статтею 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, з викладеного вбачається, що діючим законодавством запроваджено лише збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі, а тому встановлення виконавчим комітетом додаткових вимог про отримання дозволу на розміщення об'єктів сфери послуг та дозволу на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг є необґрунтованим та суперечить діючому законодавству.
У зв'язку з викладеним, безпідставним є також саме погодження Госпрозрахункового підрозділу при інспекції з питань захисту прав споживачів та дотримання правил торгівлі виконавчого комітету Херсонської міської ради з одночасною сплатою 119 грн за погодження при отриманні дозволів на розміщення об'єктів сфери послуг та на експлуатацію об'єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг. Така сплата встановлена в розмірі 59,50 грн за погодження дозволів на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг, згідно до калькуляції, (а.с. 78) та такий же розмір плати -за погодження дозволів на експлуатацію об'єктів торгівлі та сфери послуг, згідно до калькуляції (а.с. 79).
Згідно до частини 1 статті 2 Господарського кодексу України учасниками відносин у сфері господарювання є суб'єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.
Статтею 20 того ж Кодексу встановлено, що держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб'єктів господарювання та споживачів, серед іншого шляхом припинення дій, що порушують право або створюють загрозу його порушення.
Поряд з цим, за статтею 23 Кодексу органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження щодо суб'єктів господарювання виключно в межах, визначених Конституцією України, законами про місцеве самоврядування та іншими законами, що передбачають особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, іншими законами. Органи місцевого самоврядування можуть здійснювати щодо суб'єктів господарювання також окремі повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом. Незаконне втручання органів та посадових осіб місцевого самоврядування у господарську діяльність суб'єктів господарювання забороняється.
Приписами статті 25 Кодексу визначено, що держава підтримує конкуренцію як змагання між суб'єктами господарювання, що забезпечує завдяки їх власним досягненням здобуття ними певних економічних переваг, внаслідок чого споживачі та суб'єкти господарювання отримують можливість вибору необхідного товару і при цьому окремі суб'єкти господарювання не визначають умов реалізації товару на ринку. Органам державної влади і органам місцевого самоврядування, що регулюють відносини у сфері господарювання, забороняється приймати акти або вчиняти дії, що визначають привілейоване становище суб'єктів господарювання тієї чи іншої форми власності, або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб'єктів господарювання чи іншим способом порушують правила конкуренції. У разі порушення цієї вимоги органи державної влади, до повноважень яких належить контроль та нагляд за додержанням антимонопольно-конкурентного законодавства, а також суб'єкти господарювання можуть оспорювати такі акти в установленому законом порядку. Уповноважені органи державної влади і органи місцевого самоврядування повинні здійснювати аналіз стану ринку і рівня конкуренції на ньому і вживати передбачених законом заходів щодо упорядкування конкуренції суб'єктів господарювання.
Безпосередньо правові засади підтримки та захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності передбачені положеннями Закону України «Про захист економічної конкуренції».
Зокрема, статтею 15 даного Закону визначено, що антиконкурентними діями органів місцевого самоврядування є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції. Абзацом 9 частини 2 названої статті 15 Закону передбачено, що антиконкурентними діями органів місцевого самоврядування визнаються дії, якими встановлюються не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання чи реалізації товарів, ціноутворення, формування програм діяльності та розвитку, розпорядження прибутком. За частиною 3 цієї ж статті вчинення антиконкурентних дій органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю забороняється і тягне за собою відповідальність згідно з законом. В свою чергу за змістом пункту 3 статті 50 Закону антиконкурентні дії органів місцевого самоврядування є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.
Відповідно до положень статті 48 Закону за результатами розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету України приймають рішення, в тому числі про: визнання вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції; припинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції; зобов'язання органу влади, органу місцевого самоврядування, органу адміністративно-господарського управління та контролю скасувати або змінити прийняте ним рішення чи розірвати угоди, визнані антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю; усунення наслідків порушень законодавства про захист економічної конкуренції.
Приймаючи до уваги викладені обставини позовні вимоги задоволенню не підлягають, а тому сплачені позивачем судові витрати з державного мита та витрат на інформаційно-технічне забезпечення судового процесу покладаються на нього.
При прийнятті даного рішення судом не приймаються до уваги посилання позивача на встановлення спірних дозволів з підстав, визначених статтею 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно до якого органи місцевого самоврядування здійснюють контроль за експлуатацією та організацією обслуговування населення. На думку позивача, такий контроль встановлюється саме через запровадження відповідних дозволів.
Проте, таке трактування названої правової норми не може бути обгрунтованим, оскільки поняття «контролю» повинно узгоджуватись в любому випадку з положеннями законодавства щодо законного запровадження тих чи інших дозвільних дій (документів тощо). А більш того, саме поняття контролю не є одночасно запровадженням того чи іншого обмежувального дозволу.
Що стосується посилань позивача на порушення відповідачем при прийнятті спірного рішення частини 3 статті 12-1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», за якою адміністративну колегію очолює голова відділення або його заступник, якій і вправі підписувати рішення адміністративної колегії, судом констатується, що адміністративна колегія територіального відділення у своїй роботі керується Регламентом адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України, затвердженого розпорядженням голови Антимонопольного комітету України від 12.02.02. № 25-р (а.с. 45). У відповідності до пункту 2 Регламенту з числа членів колегії визначається особа, яка у разі відсутності голови колегії виконує його обов'язки. В свою чергу, за наказом голови Антимонопольного комітету України від 18.01.2007 р. № 27-ВК обов'язки голови Херсонського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України були покладені на Богатирьову В.М., якою й підписано спірне рішення. За таких обставин, підписання рішення виконуючим обов'язки голови адміністративної колегії є обґрунтованим.
Відносно посилань позивача про відсутність на даний час створеного ним Госпрозрахункового підрозділу функцій контролю через його реорганізацію судом зазначається про не пов'язаність самого факт відсутності такого підрозділу станом на час розгляду даної справи в суді з безпосереднім прийняттям спірного рішення. Цей факт може бути використаний позивачем лише при виконанні оспорюваного рішення.
На підставі вказаних правових норм і керуючись статтями 82-85 ГПК України,
В задоволенні позовних вимог відмовити.
Суддя М.К. Закурін