15 січня 2020 року Справа № 280/226/20 м.Запоріжжя
Суддя Запорізького окружного адміністративного суду Новікова І.В., перевіривши матеріали адміністративного позову за позовною заявою заступника керівника Токмацької місцевої прокуратури інтересах держави в особі органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Головне управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області до Товариства з додатковою відповідальністю «Токмацький завод «Прогрес» про стягнення витрат на виплату та доставку пільгових пенсій,
10 січня 2020 року до Запорізького окружного адміністративного суду з надійшов позов заступника керівника Токмацької місцевої прокуратури інтересах держави в особі органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Головне управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області до Товариства з додатковою відповідальністю «Токмацький завод «Прогрес» (далі - відповідач), в якому позивач просить суд стягнути з відповідача на користь Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області заборгованість по відшкодуванню фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій, призначених за Списком №1, 2 за червень - жовтень 2019 року, у розмірі 42604,30 грн.
Суд, розглянувши подану позовну заяву та надані до неї документи, дійшов висновку, що позовна заява підлягає поверненню заступника керівника Токмацької місцевої прокуратури, на підставі п.7 ч.4 ст.169 КАС України, з огляду на таке.
Так, відповідно до п.7 ч.4 ст.169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
В адміністративному позові заступника керівника Токмацької місцевої прокуратури обґрунтовує своє право на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави тим, що Головне управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області не зверталось до суду з позовом до Товариства з додатковою відповідальністю «Токмацький завод «Прогрес» про стягнення заборгованості з відшкодування витрат на виплату та доставку пільгових пенсій, призначених за Списком №1, 2 за червень - жовтень 2019 року, у розмірі 42604,30 грн., у зв'язку з відсутністю коштів для сплати судового збору, що свідчить про неналежне здійснення таким органом владних повноважень наданих повноважень та є підставою звернення прокурора до суду з даним позовом.
Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
При цьому, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч.2 ст.19 Конституції України).
В силу ч.4 ст.5 КАС України, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.
Згідно з ч.3, ч.4 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор, звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Так, відповідно до ст.131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Аналіз вказаних правових норм надає можливості дійти висновку, що Конституцією України передбачено дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави, а саме: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.
При цьому, ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох «виключних» випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 10.10.2019 у справі №0440/6738/18, від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 07.12.2018 у справі №924/1256/17.
Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
У даній справі не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Головним управлінням Пенсійного фонду України в Запорізькій області, яке є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п.27).
Відсутність коштів для сплати судового збору не є підставою для невиконання державним органом покладених на нього обов'язків, крім того матеріали справи не містять доказів, що ГУ ПФУ в Запорізькій області зверталось до Пенсійного фонду України, Міністерства фінансів України, Кабінету Міністрів України щодо виділення додаткових асигнувань для звернення з позовом до суду.
Також, слід звернути увагу і на ту обставину, що згідно інформації яка міститься в автоматизованій системі «Діловодство спеціалізованого суду», ГУ ПФУ в Запорізькій області неодноразово, в т.ч. у грудні 2019 року, зверталось до Запорізького окружного адміністративного суду з позовними заявами та при цьому сплачувало судовий збір у повному обсязі.
Матеріали справи свідчать про те, що прокурором не надано обґрунтованих доказів не здійснення або неналежного здійснення Головним управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області своїх повноважень, що, в свою чергу, порушує або створює загрозу порушення інтересів держави та є підставою для звернення прокурора з позовом до суду.
За таких обставин, суд дійшов висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви.
Керуючись п.7 ч.4 ст.169, ст.241, 248, 256 КАС України, суддя
Позовну заяву заступника керівника Токмацької місцевої прокуратури інтересах держави в особі органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Головне управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області до Товариства з додатковою відповідальністю «Токмацький завод «Прогрес» про стягнення витрат на виплату та доставку пільгових пенсій - повернути позивачу.
Копію ухвали про повернення позовної заяви надіслати заступнику керівника Токмацької місцевої прокуратури разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.
Роз'яснити, що повернення позовної заяви, згідно ч.8 ст.169 КАС України, не позбавляють права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала набирає законної сили з моменту підписання.
Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 15-денний строк з дня її підписання.
Суддя І.В. Новікова