20 грудня 2019 р.Справа № 520/5575/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Старостіна В.В.,
Суддів: Бегунца А.О. , Рєзнікової С.С. ,
за участю секретаря судового засідання Машури Г.І.,
позивача ОСОБА_1 ,
представника відповідача Івах Г.В.,
предстаника апелянта Михайлова О.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління ДПС України у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.10.2019 року, головуючий суддя І інстанції: Біленський О.О., майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022, повний текст складено 21.10.2019 року по справі № 520/5575/19
за позовом Державного службовця-заступника начальника Київської об'єднаної державної податкової інспекції м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби України у Харківській області Ваца Олексія Івановича
до Міжрегіонального управління Національного агенства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях
про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправним та скасування висновку, визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії,
Позивач, Державний службовець - заступник начальника Київської об'єднаної державної податкової інспекції м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби України у Харківській області Вац Олексій Іванович, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях, в якому, з урахуванням зменшення позовних вимог, просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях щодо відмови у проведенні службового розслідування стосовно заступника начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Хачатуряна Б.О., начальника управління персоналу Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Юрченко В.П., першого заступника начальника - голови комісії з реорганізації Київської ОДПІ м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Іващенко Т.В. за фактом подання мною скарг як державним службовцем про порушення моїх прав, встановлених Законом України «Про державну службу» та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року;
- визнати протиправним та скасувати Наказ Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях № 52-з «Про проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби) від 29.10.2018 року;
- визнати протиправним та скасувати висновок Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях за результатами службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби) від 30.11.2018 року;
- визнати протиправними дії Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях щодо проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби (висновок від 30.11.2018 року));
- визнати протиправними дії Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях щодо незаконного збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації - персональних даних про особу позивача відносно його освіти без його згоди та втручання в особисте життя позивача при проведенні службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби (висновок від 30.11.2018 року));
- зобов'язати Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - повторно провести службове розслідування стосовно начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Рибакова, як державного службовця вищого органу;
- зобов'язати Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - провести службове розслідування стосовно заступника начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Хачатуряна Б.О., начальника управління персоналу Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Юрченко В.ГІ., першого заступника начальника - голови комісії з реорганізації Київської ОДПІ м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Іващенко Т.В. за фактом подання позивачем скарг як державним службовцем про порушення його прав, встановлених Законом України «Про державну службу» та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року;
- зобов'язати Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - повторно розглянути скарги позивача як державного службовця про порушення його прав, встановлених Законом України «Про державну службу» та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року;
- зобов'язати Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - надіслати копію висновку за результатами службового розслідування стосовно начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Рибакова від 30.11.2018 року Голові ДФС України як суб'єкту його призначення для ініціювання дисциплінарного провадження стосовно цього державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б», дисциплінарною комісією цього державного органу;
- зобов'язати Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - надіслати копії висновків за результатами службових розслідувань стосовно начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Рибакова, заступника начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Хачатуряна Б.О., начальника управління персоналу Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Юрченко В.П., першого заступника начальника - голови комісії з реорганізації Київської ОДПІ м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Іващенко Т.В., суб'єктам їх призначення для ініціювання дисциплінарного провадження стосовно цих державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б», дисциплінарною комісією відповідного державного органу.
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що у зв'язку з порушенням наданих позивачу Законом прав та виникненням перешкод у реалізації таких прав, враховуючі, що ці дії вчинені керівником державної служби та державними службовцями вищого органу, позивач, як державний службовець в порядку ч. ч. 6, 7 ст. 11 Закону України «Про державну службу» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) направив скарги до Національного агентства України з питань державної служби, в яких просив провести службове розслідування стосовно начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Рибакова М.В., заступника начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Хачатуряна Б.О., начальника управління персоналу Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Юрченко В.П., першого заступника начальника - голови комісії з реорганізації Київської ОДПІ м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Іващенко Т.В.; зобов'язати Головне управління державної фіскальної служби у Харківській області прийняти наказ про збереження посади позивача та заробітної плати на час навчання в інституті - до 01.01.2020 року та відкликати протиправне попередження про наступне вивільнення та протиправне повідомлення - пропозицію про переведення на нижчу посаду в іншій місцевості; поновити порушені права позивача. Листами НАДС від 24.10.2018 року та від 30.10.2018 року позивачу було повідомлено, що його скарги направлені для розгляду до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях. Позивач вважає, що починаючи з 29.10.2018 року відповідач вчинив системні протиправні дії та бездіяльність, які порушили його права. Зокрема, листом від 29.10.2018 року відповідач повідомив, що службове розслідування буде проведено стосовно начальника ГУ Рибакова, відносно інших осіб - у проведенні розслідування було відмовлено. Вказану відмову обґрунтовано тим, що службове розслідування буде проводитись виключно відносно керівника державної служби на підставі Порядку проведення службового розслідування Національним агентством з питань державної служби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 року № 393 (далі - Порядок №393). З огляду на наведене, позивач вважає, що відповідачем було протиправно відмовлено у проведенні службового розслідування відносно винних осіб та у перевірці всіх фактів, зазначених у скаргах. При цьому, при перевірці фактів, викладених у скаргах позивача, комісія протиправно встановила відсутність у позивача права на отримання заробітної плати під час професійного навчання. Окрім вказаного, комісія протиправно дійшла до висновку, що позивач порушив ст. 48 Закону України «Про державну службу» при прийнятті одноособового рішення про необхідність професійного навчання в інституті. Також, комісія проігнорувала зазначені позивачем істотні умови державної служби, про які керівник державної служби, в порушення вимог ст. 43 Закону України «Про державну службу», не повідомив позивача. На думку позивача, комісія дійшла до недостовірного протиправного висновку, що з моменту призначення на посаду позивач відсутній на роботі. Під час проведення службового розслідування комісією було встановлено порушення стосовно пропозиції позивачу посади в іншій місцевості без урахування того, що він є особою з інвалідністю та без урахування визначеного місця проживання його малолітньої дитини, та встановлено що вказане порушення усунуте в ході розслідування. При цьому, у висновку зазначено, що даних про наявність в діях Рибакова дисциплінарного проступку не виявлено. Також комісія проігнорувала питання щодо обов'язкового працевлаштування позивача. Окрім цього, комісією, без отримання дозволу позивача, здійснювались дії щодо обробки та використання персональних даних позивача. З огляду на викладене, відповідач не виконав свої функції, покладені на нього Законом, - не захистив право позивача користуватися рівним правом доступу до державної служби, та не захистив від незаконного звільнення, що гарантовано ст. ст. 38, 43 Конституції. Обов'язок розглянути звернення позивача і надати обґрунтовану відповідь, встановлений ст. 40 Конституції, відповідачем також виконаний не був. З огляду на викладене позивач просив задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10.10.2019 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях щодо відмови у проведенні службового розслідування стосовно заступника начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Хачатуряна Б.О., начальника управління персоналу Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Юрченко В.П., першого заступника начальника - голови комісії з реорганізації Київської ОДПІ м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Іващенко Т.В. за фактом подання ОСОБА_1 скарг як державним службовцем про порушення його прав, встановлених Законом України «Про державну службу» та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року.
Визнано протиправним та скасувати Наказ Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях № 52-з «Про проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби) від 29.10.2018 року.
Визнано протиправним та скасувати висновок Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях за результатами службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби) від 30.11.2018 року.
Визнано протиправними дії Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях щодо незаконного збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації - персональних даних про особу ОСОБА_1 відносно його освіти без його згоди та втручання в особисте життя ОСОБА_1 при проведенні службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби (висновок від 30.11.2018 року).
Зобов'язано Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - повторно розглянути скарги позивача як державного службовця про порушення його прав, встановлених Законом України «Про державну службу» та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Головним управлінням ДПС у Харківській області, подано апеляційну скаргу, згідно з якою апелянт, посилаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить суд скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.10.2019 року в частині задоволених позовних вимог та в цій частині ухвалити нове судове рішення, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить суд апеляційної інстанції задовольнити апеляційну скаргу, посилаючись на обставини, викладені в ній.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить суд апеляційної інстанції відмовити у задоволенні апеляційної скарги.
В судовому засіданні суду апеляційної інстанції 20.12.2019 року представники сторін підтримали свої правові позиції по справі.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги рішення суду першої інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що до Національного агентства України з питань державної служби (далі - НАДС) надійшла скарга позивача від 19.10.2018 року (далі - скарга № 1) (вхідний НАДС № В-1223-18 від 22.10.2018 року) щодо грубих порушень законодавства України з боку посадових осіб Головного управління ДФС України у Харківській області та створення ними перешкод у реалізації його прав, наданих йому Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 року № 889-VIII. У скарзі № 1 позивач просив провести службове розслідування стосовно начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Рибакова М.В., заступника начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Хачатуряна Б.О., начальника управління персоналу Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Юрченко В.П., першого заступника начальника - голови комісії з реорганізації Київської ОДПІ м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Іващенко Т.В.; зобов'язати Головне управління державної фіскальної служби у Харківській області прийняти наказ про збереження посади позивача та заробітної плати на час навчання в інституті - до 01.01.2020 року та відкликати протиправне попередження про наступне вивільнення та протиправне повідомлення - пропозицію про переведення на нижчу посаду в іншій місцевості; поновити порушені права позивача.
Листом НАДС від 24.10.2018 року № 7740/20-18 (вхідний відповідача № 297 від 26.10.2018 року) направлено до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях за належністю скарга позивача від 19.10.2018 року .
Відповідач листом № 597 від 29.10.2018 року повідомив позивача про те, що скарга оформлена та подана відповідно до вимог п. 6 ст. 11 Закону України «Про державну службу», пункту 8 Порядку проведення службового розслідування Національним агентством з питань державної служби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого рівня, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 року № 393 (далі - Порядок № 393), і підлягає розгляду. Разом з тим, ч. 1 Порядку № 393 передбачено проведення процедури службового розслідування стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу. Тобто, Порядок № 393 передбачає проведення службового розслідування стосовно однієї особи, а не стосовно групи осіб, як позивач просив у Скарзі. Таким чином, за фактами, викладеними в скарзі, відповідно до наказу Міжрегіонального управління службове розслідування буде проведено стосовно начальника Головного управління ДФС у Харківській області Рибакова М.В. (т. 1 а.с. 79).
Наказом Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях № 52-з від 29.10.2018 року, визначено провести службове розслідування стосовно начальника Головного управління ДФС у Харківській області Рибакова М.В. Предметом службового розслідування є факти, викладені у скарзі заступника начальника Київської об'єднаної державної податкової інспекції м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби України у Харківській області Ваца О.І. стосовно порушення (на його думку) прав державного службовця та створення перешкод у їх реалізації. Створено комісію з проведення службового розслідування. Визначено період проведення службового розслідування з 01.11.2018 року по 29.11.2018 року (т. 1 а.с. 245-246).
Відповідно до п. 11 ч. 3 ст. 13 Закону України «Про державну службу» та Порядку № 393, в період з 01 по 29 листопада 2018 року відповідачем проведено службове розслідування стосовно начальника Головного управління ДФС у Харківській області Рибакова М.В.
Після початку службового розслідування відповідачем одержано від НАДС другу скаргу позивача, від 21.10.2018 року (вхідний НАДС № В-1250-18 від 26.10.2018 року; вхідний відповідача № 305 від 07.11.2018 року), в якій позивач повторював та доповнював інформацію, зазначену ним в скарзі № 1.
Судом встановлено, що службове розслідування провадилось за двома скаргами одночасно.
На наслідками, складено Висновок за результатами службового розслідування стосовно керівника державної служби Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Рибакова М.В. (т. 1 а.с. 81-98).
Не погодившись з діями та прийнятими рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з їх обґрунтованості.
Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно до преамбули Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 року № 889-VIII, (далі Закон № 889-VIII) цей Закон визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
Основні права державного службовця визначені ст. 7 Закону № 889-VIII, за приписами якої державний службовець має право на: 1) повагу до своєї особистості, честі та гідності, справедливе і шанобливе ставлення з боку керівників, колег та інших осіб; 2) чітке визначення посадових обов'язків; 3) належні для роботи умови служби та їх матеріально-технічне забезпечення; 4) оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби та рангу; 5) відпустки, соціальне та пенсійне забезпечення відповідно до закону; 6)професійне навчання, зокрема за державні кошти, відповідно до потреб державного органу; 7)просування по службі з урахуванням професійної компетентності та сумлінного виконання своїх посадових обов'язків; 8) участь у професійних спілках з метою захисту своїх прав та інтересів; 9)участь у діяльності об'єднань громадян, крім політичних партій у випадках, передбачених цим Законом; 10) оскарження в установленому законом порядку рішень про накладення дисциплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також висновку, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності; 11) захист від незаконного переслідування з боку державних органів та їх посадових осіб у разі повідомлення про факти порушення вимог цього Закону; 12) отримання від державних органів, підприємств, установ та організацій, органів місцевого самоврядування необхідної інформації з питань, що належать до його повноважень, у випадках, встановлених законом; 13) безперешкодне ознайомлення з документами про проходження ним державної служби, у тому числі висновками щодо результатів оцінювання його службової діяльності; 14) проведення службового розслідування за його вимогою з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри.
Державні службовці також реалізують інші права, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
За приписами частини 6 цієї статті якщо права державного службовця, встановлені цим Законом, порушені керівником державної служби чи державним службовцем вищого органу або якщо ці особи створили перешкоди в реалізації прав державного службовця, він може подати скаргу із зазначенням фактів порушення його прав або перешкод у їх реалізації безпосередньо до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Як встановлено ч. 7 ст. 11 Закону № 889-VIII, Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, за фактом подання скарги ініціює та проводить службове розслідування в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, з метою перевірки фактів, викладених у скарзі. У разі виявлення порушень прав державного службовця або створення перешкод у їх реалізації винні у порушенні посадові особи повинні бути притягнуті до відповідальності, встановленої законом.
На підставі п. 3, п. 7 ч. 1 ст. 2 Закону № 889-VIII, керівник державної служби в державному органі - посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, до посадових обов'язків якої належить здійснення повноважень з питань державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі; суб'єкт призначення - державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади (п. 7 ч. 1 ст. 2 Закону № 889-VIII).
Тобто, згідно норм вказаного Закону поняття «керівник державної служби» та «суб'єкт призначення» виконують різні функції.
У відповідності до постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Національне агентство України з питань державної служби» від 01.10.2014 року № 500, центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює функціональне управління державною службою в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), є Національне агентство України з питань державної служби.
Постановою Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 року № 393 затверджено Порядок проведення службового розслідування Національним агентством з питань державної служби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу, відповідно до пункту 4 якого за фактом подання скарги державного службовця проводиться службове розслідування з підстав, передбачених пунктом 1 цього Порядку: Нацдержслужбою - в державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України; територіальним органом Нацдержслужби - в державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, мм. Києва і Севастополя, одного або кількох районів, міст обласного значення.
Пунктом 8 Порядку № 393 визначено, що уповноважений орган протягом трьох робочих днів з дати надходження скарги державного службовця приймає рішення про проведення службового розслідування або відмову в розгляді скарги. У скарзі державного службовця повинно обов'язково зазначатися: найменування та адреса уповноваженого органу, до якого подається скарга; інформація про державного службовця; прізвище, ім'я та по батькові, найменування посади керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу; факти, що призвели до порушення прав державного службовця, встановлених Законом, керівником державної служби в державному органі чи державним службовцем вищого органу або створення перешкод у їх реалізації; вимога про проведення службового розслідування; наявні у державного службовця рішення, які приймалися за результатами розгляду його скарг (висновки щодо проведення службових розслідувань), або їх копії.
Згідно до п. п. 9, 10 Порядку № 393, уповноважений орган приймає рішення про відмову в розгляді скарги в разі, коли скарга подана з порушенням вимог, передбачених пунктом 8 цього Порядку. Таке рішення доводиться до відома державного службовця уповноваженим органом у письмовій формі із зазначенням підстав, а також порядку оскарження рішення. Рішення про проведення службового розслідування оформляється наказом уповноваженого органу, копія якого надсилається суб'єктові призначення особи, стосовно якої проводиться службове розслідування.
Отже, виходячи з приписів наведених норм, проведення службового розслідування стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу за фактом подання скарги державного службовця у разі порушення його прав, встановлених Законом України «Про державну службу», або створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скарзі, здійснюється Нацдержслужбою або її територіальним органом.
Матеріалами справи підтверджено, що станом на день прийняття рішення про проведення службового розслідування, Київська об'єднана державна податкова інспекція м. Харкова Головного управління ДФС у Харківській області перебувала у стані ліквідації, реорганізації. Зокрема, наказом Голови ДФС від 10.05.2018 року № 297 «Про реорганізацію територіальних органів ДФС у Харківській області» визначено реорганізацію Київської ОДПІ шляхом її приєднання, як структурного підрозділу, до Головного управління ДФС у Харківській області.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняє свою діяльність, передаючи все своє майно, права та обов'язки іншій юридичній особі - правонаступнику внаслідок реорганізації (через злиття, приєднання, поділ, перетворення) або ліквідації.
Колегія суддів зазначає, що станом на 29.10.2018 року процес реорганізації не було завершено та не було припинено юридичну особу - Київську об'єднану державну податкову інспекцію м. Харкова Головного управління ДФС у Харківській області.
Згідно до наказу Державної фіскальної служби України від 06.02.2017 року № 183-о «Про уповноваження керівників територіальних органів ДФС», керівників Головних управлінь ДФС в областях уповноважено працевлаштовувати керівних працівників територіальних органів, посади яких відносяться до номенклатури ДФС, шляхом пропонування посад у підпорядкованих органах, у тому числі номенклатури ДФС.
Як передбачено п. 1.1.2 Порядку призначення (переведення) на посади та звільнення з посад працівників Номенклатури Голови Державної фіскальної служби України, затвердженого наказом Державної фіскальної служби України від 15.06.2017 року № 421 «Про організацію добору кадрів у Державній фіскальній службі України», начальники, заступники начальників ОДПІ належать до номенклатури Голови ДФС.
Таким чином, на день прийняття рішення про проведення службового розслідування за фактами, викладеними у скарзі № 1 позивача від 19.10.2018 року, для позивача начальник Головного управління ДФС у Харківській області був виключно суб'єктом призначення, а не керівником державної служби. При цьому, з огляду на підпорядкованість структурних підрозділів Державної фіскальної служби, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що начальник Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Рибаков М.В., заступник начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Хачатурян Б.О., начальник управління персоналу Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Юрченко В.П. - є державними службовцями вищого органу, а керівником державної служби в даному випадку є саме перший заступник начальника - голова комісії з реорганізації Київської ОДПІ м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Іващенко Т.В.
Враховуючи те, що відповідачем невірно визначено правовий статус вищезазначених осіб, колегія суддів приходить до висновку, що протиправність Наказу Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях № 52-з «Про проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби) від 29.10.2018 року, та як наслідок наявність підстав для його скасування.
Судовим розглядом встановлено, що відповідач листом № 597 від 29.10.2018 року повідомив позивача, що скарга оформлена та подана відповідно до вимог п. 6 ст. 11 Закону України «Про державну службу», п. 8 Порядку проведення службового розслідування Національним агентством з питань державної служби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого рівня, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 року № 393 (далі - Порядок № 393), і підлягає розгляду. Разом з тим, ч. 1 Порядку № 393 передбачено проведення процедури службового розслідування стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу. Тобто, Порядок № 393 передбачає проведення службового розслідування стосовно однієї особи, а не стосовно групи осіб, як позивач просив у скарзі. Таким чином, за фактами, викладеними в скарзі, відповідно до наказу Міжрегіонального управління службове розслідування буде проведено стосовно начальника Головного управління ДФС у Харківській області Рибакова М.В.
Але, пунктом 9 Порядку № 393 передбачено, що уповноважений орган приймає рішення про відмову в розгляді скарги в разі, коли скарга подана з порушенням вимог, передбачених пунктом 8 цього Порядку. Таке рішення доводиться до відома державного службовця уповноваженим органом у письмовій формі із зазначенням підстав, а також порядку оскарження рішення.
Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що рішення про відмову у розгляді скарги відповідачем не приймалось, відповідачем не було встановлено фактів, що скарги позивача подані з порушенням вимог, передбачених пунктом 8 цього Порядку, натомість скарги позивача визнані такими, що підлягають розгляду.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про протиправну бездіяльність Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях щодо відмови у проведенні службового розслідування стосовно заступника начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Хачатуряна Б.О., начальника управління персоналу Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Юрченко В.П., першого заступника начальника - голови комісії з реорганізації Київської ОДПІ м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Іващенко Т.В. за фактом подання ОСОБА_1 скарг як державним службовцем про порушення його прав, встановлених Законом України «Про державну службу» та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року та наявність підстав для задоволення адміністративного позову в цій частині.
Отже, з огляду на те, що судовим розглядом встановлено протиправність Наказу Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях № 52-з «Про проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби) від 29.10.2018 року та допущену відповідачем протиправну бездіяльність за фактом подання ОСОБА_1 скарг як державним службовцем про порушення його прав, встановлених Законом України “Про державну службу” та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог щодо скасування наслідків вказаних протиправних дій та рішень відповідача, а саме визнати протиправним та скасувати висновок Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях за результатами службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби) від 30.11.2018 року.
Що стосується позовної вимоги визнати протиправними дії Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях щодо проведення службового розслідування стосовно Рибакова, 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби (висновок від 30.11.2018 року), колегія суддів зазначає наступне.
Дії суб'єкта владних повноважень є такими що порушують права і свободи особи лише в тому разі, якщо вони, по-перше, вчинені з перевищенням визначених законом повноважень, та по-друге, є юридично значимими, тобто мають безпосередній вплив на стан суб'єктивних прав та обов'язків особи.
Проте, дії Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях щодо проведення службового розслідування стосовно Рибакова, не відповідають наведеним критеріям, позаяк є лише службовою діяльністю спеціалістів управління на виконання своїх посадових обов'язків. На думку суду оскаржувані дії не створюють для позивача жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав. Окрім цього, оспорюванні за цим позовом процедурні дії не мають самостійного правового значення, оскільки не являються собою остаточне волевиявлення владного суб'єкта.
Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що в ця частина позовних вимог задоволенню не підлягає.
Стосовно позовної вимоги визнати протиправними дії Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях щодо незаконного збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації - персональних даних про особу ОСОБА_1 відносно його освіти без його згоди та втручання в особисте життя ОСОБА_1 при проведенні службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби (висновок від 30.11.2018 року), суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до ст. 8 Міжнародної Конвенцій' про захист прав людини і основоположних свобод кожен мас право на повагу до свого приватного і сімейного життя.
Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Згідно до ст. 32 Конституції ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди.
На підставі ст. 11 спеціального Закону України «Про інформацію» не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди.
До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її освіту, стан здоров'я.
Відповідно до ст. 5 спеціального Закону України «Про захист персональних даних» об'єктами захисту є персональні дані. Обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб'єкта персональних даних. Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди (стаття 6). Особисті немайнові права на персональні дані, які має кожна фізична особа, є невід'ємними і непорушними.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що службове розслідування проводилось відповідачем стосовно ОСОБА_3 , а не у відношенні позивача. Однак, висновок Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях за результатами службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби) від 30.11.2018 року містить здебільшого аналіз правомірності дій та рішень скаржника (державного службовця). а не особи, у відношенні якої призначено службове розслідування. При цьому, під час проведення вказаного службового розслідування була використана інформація, отримана Головним управлінням державної фіскальної служби у Харківській області без належних підстав.
Окрім цього, судовим розглядом встановлено, що вказаний висновок використовувався в якості доказу по іншим справам, відповідно, зібрана відповідачем конфіденційна інформація відносно скаржника отримала розголос та поширення.
Таким чином, наведене в сукупності свідчить про наявність з боку відповідача протиправних дій щодо незаконного збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації - персональних даних про особу ОСОБА_1 відносно його освіти без його згоди та втручання в особисте життя ОСОБА_1 при проведенні службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби (висновок від 30.11.2018 року), та, як наслідок, наявність підстав для задоволення позову в цій частині.
Стосовно позовних вимог про зобов'язання Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - повторно провести службове розслідування стосовно начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Рибакова, як державного службовця вищого органу; зобов'язати Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - провести службове розслідування стосовно заступника начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Хачатуряна Б.О., начальника управління персоналу Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Юрченко В.ГІ., першого заступника начальника - голови комісії з реорганізації Київської ОДПІ м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Іващенко Т.В. за фактом подання позивачем скарг як державним службовцем про порушення його прав, встановлених Законом України «Про державну службу» та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року; зобов'язати Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - повторно розглянути скарги позивача як державного службовця про порушення його прав, встановлених Законом України «Про державну службу» та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року, колегія суддів зазначає наступне.
Зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 року під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб'єктів владних повноважень, оскільки чинним законодавством України суди не наділені правом створювати норми права, а наділені лише компетенцією перевіряти уже створені норми права на їх відповідність вищестоящим в ієрархії нормативно-правовим актам.
Суб'єкти владних повноважень застосовують надані їм в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Таким чином, суди не вправі підміняти собою державні органи, компетенція яких чітко регламентована чинним законодавством. Так, повноваженнями ініціювати та проводити службове розслідування в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, з метою перевірки фактів, викладених у скарзі, в межах досліджених правовідносин, наділений виключно Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби або її територіальний орган, а тому зазначення судом конкретних дій відповідача під час розгляду скарг позивача, є виходом за межі повноважень суду, наданих чинним законодавством при постановленні судових рішень.
Відповідно до положень ч. 4 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України, у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про необхідність задовольнити вказані позовні вимоги виключно в частині зобов'язання Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - повторно розглянути скарги позивача як державного службовця про порушення його прав, встановлених Законом України «Про державну службу» та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. В іншій частині підстави для задоволення - відсутні.
Щодо позовних вимог зобов'язати Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - надіслати копію висновку за результатами службового розслідування стосовно начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Рибакова від 30.11.2018 року Голові ДФС України як суб'єкту його призначення для ініціювання дисциплінарного провадження стосовно цього державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б», дисциплінарною комісією цього державного органу та зобов'язати Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - надіслати копії висновків за результатами службових розслідувань стосовно начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Рибакова, заступника начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Хачатуряна Б.О., начальника управління персоналу Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Юрченко В.П., першого заступника начальника - голови комісії з реорганізації Київської ОДПІ м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Іващенко Т.В., суб'єктам їх призначення для ініціювання дисциплінарного провадження стосовно цих державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б», дисциплінарною комісією відповідного державного органу, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Так, приписами ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що судовому захисту підлягають лише порушені права, свободи і інтереси фізичних або права і інтереси юридичних осіб, а не можливість їх порушення в майбутньому.
З огляду на викладене вище, суд апеляційної інстанції вважає неможливим розглядати вимоги щодо зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчиняти дії у майбутньому у зв'язку з вірогідним настанням певних наслідків, оскільки у суду на час розгляду справи відсутні підстави для прийняття рішення стосовно законності таких дій.
Крім цього, ч. 7 ст. 246 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що висновок суду про задоволення позову чи про відмову в позові повністю або частково щодо кожної із заявлених вимог не може залежати від настання або ненастання певних обставин (умовне рішення).
Підсумовуючи викладене, оскільки вказані позовні вимоги спрямовані на майбутнє та залежать від настання певних наслідків, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову в цій частині.
Згідно до ч. 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість заявлених позовних вимог в частині:
- визнати протиправною бездіяльність Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях щодо відмови у проведенні службового розслідування стосовно заступника начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Хачатуряна Б.О., начальника управління персоналу Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Юрченко В.П., першого заступника начальника - голови комісії з реорганізації Київської ОДПІ м. Харкова Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області Іващенко Т.В. за фактом подання ОСОБА_1 скарг як державним службовцем про порушення його прав, встановлених Законом України «Про державну службу» та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року;
- визнати протиправним та скасувати Наказ Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях № 52-з «Про проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби) від 29.10.2018 року;
- визнати протиправним та скасувати висновок Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях за результатами службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби) від 30.11.2018 року;
- визнати протиправними дії Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях щодо незаконного збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації - персональних даних про особу ОСОБА_1 відносно його освіти без його згоди та втручання в особисте життя ОСОБА_1 при проведенні службового розслідування стосовно ОСОБА_2 , 1970 року народження, начальника Головного управління державної фіскальної служби у Харківській області (керівника державної служби (висновок від 30.11.2018 року);
- зобов'язати Міжрегіональне управління Національного агентства України з питань державної служби у Харківській та Сумській областях вчинити певні дії - повторно розглянути скарги позивача як державного службовця про порушення його прав, встановлених Законом України «Про державну службу» та створення перешкод у реалізації таких прав з метою перевірки фактів, зазначених у скаргах від 19 та 21 жовтня 2018 року, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
В іншій частині позовні вимоги необґрунтовані і задоволенню не підлягають.
Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Колегія суддів вважає, що рішення Харківського окружного суду від 10.10.2019 року по справі № 520/5575/19 відповідає вимогам ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому відсутні підстави для його скасування та задоволення апеляційних вимог.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За приписами ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовані наведеними вище обставинами та нормативно-правовим обґрунтуванням, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління ДПС України у Харківській області залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.10.2019 року по справі № 520/5575/19 скасувати.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.
Головуючий суддя В.В. Старостін
Судді А.О. Бегунц С.С. Рєзнікова
Повний текст постанови складено 24.12.2019 року