Іменем України
20 грудня 2019 року
Київ
справа №803/3508/15
адміністративне провадження №К/9901/14857/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів - Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у письмовому провадженні в касаційній інстанції справу № 803/3508/15
за позовом управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «ВОГ - Рітейл» про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «ВОГ - Рітейл» на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2016 року (прийняту в складі колегії суддів: головуючого Онишкевича Т.В., суддів: Дяковича В.П., Іщук Л.П.),
І. Суть спору:
1. У вересні 2015 року управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області (далі - Позивач) звернулось до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «ВОГ - Рітейл» (далі - відповідач) у якому просили суд застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи складу паливно-мастильних матеріалів за адресою: Волинська область, місто Ковель, вулиця Луцька, 21, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.
2. Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.05.2015 року № 476-р "Про затвердження плану основних заходів цивільного захисту", у відповідності до норм Кодексу цивільного захисту України, Закону України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" посадовими особами позивача у серпні 2015 року проведено позапланову перевірку стану виконання Припису №50 від 15.06.2015 року вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, виданого за результатами проведення планової перевірки складу паливно-мастильних матеріалів ТзОВ "ВОГ Рітейл" за адресою: Волинська область, місто Ковель, вулиця Луцька, 21. За результатами перевірки складено акт від 01.09.2015 року № 82, в якому зафіксовано 19 порушень пожежної та техногенної безпеки, з якими працює склад паливно-мастильних матеріалів. З урахуванням вимог Кодексу цивільного захисту України та виявлених в ході проведення перевірки порушень пожежної та техногенної безпеки позивач вважає, що вони створюють реальну загрозу життю та здоров'ю людей..
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2015 року у задоволені позовних вимог було відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що підставою для повного або часткового зупинення діяльності підприємства є факт створення відповідачем реальної загрози життю та здоров'ю людей у зв'язку з експлуатацією нафтобази. Зупинення роботи певного об'єкту є крайнім заходом покарання і повинен застосовуватися у виключних випадках, коли виявленні порушення дійсно становлять реальну загрожу життю і здоров'ю людей, чого в даному випадку немає. Виявленні та описані в акті № 82 від 01.09.2015 року порушення виконання припису № 50 від 15.06.2015 року можуть бути усунуті без зупинення діяльності складу паливно-мастильних матеріалів.
5. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2016 року скасовано постанову Волинського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2015 року та прийняти нову, якою позов задоволено частково.
5.1. Зобов'язано ТОВ «ВОГ - Рітейл» зупинити роботу складу пально-мастильних матеріалів (нафтобази) по вул. Луцькій, 21 у м. Ковелі Волинської області до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, викладених у пунктах 1, 18 переліку порушень в акті № 82 від 01 вересня 2015 року перевірки стану виконання припису № 50 від 15 червня 2015 року, а саме до забезпечення повної готовності до виїзду (застосування) за тривогою пожежно-рятувального автомобіля, який повинен бути справним, заправлений пальним, мати повний комплект придатного до застосування пожежно-технічного оснащення та забезпечений запасом вогнегасних речовин; до обладнання складу паливно-мастильних матеріалів (нафтобази) автоматизованою системою раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення.
5.2. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що недотримання відповідачем вимог пожежної та техногенної безпеки на потенційно небезпечному об'єкті з високим ступенем ризику створює реальну створює загрозу життю та здоров'ю як персоналу підприємства, так і оточуючого населення, яке потрапляє в зону можливого ураження у випадку виникнення надзвичайної ситуації, а отже у цій частині позовні вимоги УДСНС є обґрунтованими і помилково відхилені судом першої інстанції.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
7. Відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Просить скасувати постанову апеляційної інстанцій та залишити в силі постанову Волинського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2015 року.
7.1. У касаційній скарзі відповідач наполягає на тому, що посилання позивача щодо належного забезпечення об'єкта відповідача системою протипожежного постачання, а саме справність /не справність пожежного автомобіля не є тією небезпечною та достатньою підставою для застосування до підприємства крайнього заходу як зупинення діяльності складу паливно-мастильних матеріалів. Також, відповідач зазначає на тому, що у переліку об'єктів до які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій, склад паливно-мастильних матеріалів не значиться.
8. Відзив на касаційну скаргу на адресу не надходив.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
9. Наказом від 19.08.2015 року № 164 "Про проведення позапланових перевірок" Управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області прийнято рішення про проведення позапланової перевірки стану виконання Припису №50 від 15.06.2015 року вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, виданого за результатами проведення планової перевірки складу паливно-мастильних матеріалів (нафтобази) ТзОВ "ВОГ Рітейл" за адресою: Волинська область, місто Ковель, вулиця Луцька, 21.
10. На підставі наказу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області від 19.08.2015 року № 164 було видано посвідчення від 19.08.2015 № 106 на проведення позапланової перевірки складу паливно-мастильних матеріалів (нафтобази) ТзОВ "ВОГ Рітейл" за адресою: Волинська область, місто Ковель, вулиця Луцька, 21. (а.с. 14).
11. За результатами перевірки складено акт №82 від 01.09.2015 року перевірки стану виконання Припису №50 від 15.06.2015 року вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, в якому зафіксовано такі порушення:
1. не забезпечено повну готовність до виїзду (застосування) за тривогою пожежно-рятувального автомобіля, який повинен бути справним, заправлений пальним, мати повний комплект придатного до застосування пожежно-технічного оснащення та забезпечений запасом вогнегасних речовин;
2. керівник об'єкту не пройшов навчання (перевірку знань) з питань пожежної безпеки;
3. особи, які виконують роботи з підвищеною пожежною небезпекою не пройшли спеціальне навчання (пожежно-технічний мінімум);
4. відсутня декларація відповідності матеріально-технічної бази суб'єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки;
5. не призначено наказом посадову особу, відповідальну за утримання вогнезахисного покриву;
6. не проводиться технічне обслуговування наявної системи пожежної сигналізації;
7. сигнал від системи пожежної сигналізації не виведено на пульт централізованого пожежного спостерігання;
8. стіни коридору та сходової клітки облицьовано горючим матеріалом;
9. евакуаційний вихід з будівлі безпосередньо на зовні влаштовано через турнікет, що обертається;
10. не проведено повторне вогнезахисне обробляння дерев'яних конструкцій покрівлі;
11. будівлю насосної станції по перекачуванню нафтопродуктів не обладнано системою автоматичної пожежної сигналізації;
12. не встановлено протипожежних дверей в приміщення електрощитової;
13. не внесено зміни в декларацію безпеки об'єкта підвищеної небезпеки;
14. не внесено зміни в План локалізації та ліквідації наслідків аварії на об'єкті підвищеної небезпеки;
15. не проведено ідентифікацію щодо визначення потенційної небезпеки об'єкта;
16. відповідні категорії осіб не пройшли функціональне навчання у сфері цивільного захисту;
17. не оновлено постійний запас медичних препаратів на об'єкті;
18. об'єкт не обладнано автоматизованою системою раннього виявлення загрози виникнення НС та оповіщення населення;
19. не створено матеріальні резерви для запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру.
12. Розцінюючи виявлені порушення відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки як такі, що створюють загрозу життю і здоров'ю працівників, а також осіб, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі, управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області звернулось до суду із цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
13. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
14. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
15. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
19. Державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки відповідно до Указу Президента України «Деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій» від 16.01.2013 року № 20/2013 здійснює Державна служба України з надзвичайних ситуацій, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України та входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.
20. Згідно із п.п. 1, 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України (далі - Кодекс) до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема:
здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами;
звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
21. Частиною 2 статті 68 Кодексу встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
22. Відповідно до частини 1 статті 70 цього Кодексу підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, серед іншого, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; порушення правил поводження з небезпечними речовинами; відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання.
23. Приписами частини 1 статті 69 Кодексу передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у межах своїх повноважень видають відповідно приписи, розпорядження чи постанови з питань пожежної безпеки у разі недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.
24. Положеннями частини першої статті 53 Кодексу цивільного захисту України визначено, що на об'єктах підвищеної небезпеки з метою своєчасного виявлення на них загрози виникнення надзвичайних ситуацій та здійснення оповіщення персоналу та населення, яке потрапляє в зону можливого ураження, створюються та функціонують автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення.
25. Частиною 7 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
26. Відповідно до положень частини 8 статті 7 вказаного Закону приписом є обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.
VI. Позиція Верховного Суду
27. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
28. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
30. Підставою для звернення позивача до суду з цим позовом, стала наявність порушень вимог нормативних актів у сфері цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу для життю та/або здоров'ю людей
31. Щодо необладнання ТОВ «ВОГ-Рітейл» системою раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення локальною системою оповіщення, варто зазначити наступне.
32. У відповідності до п. 4.1. Правил улаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення надзвичайних ситуації та оповіщення людей у разі їх виникнення, затверджених наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 15.05.2006 року № 288, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 05.07.2006 року за № 785/12659, перелік об'єктів, що підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій, наведено у додатку.
33. Пунктом 4 такого Переліку об'єктів, що підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій, який є додатком до п. 4 Правил, передбачено, що до таких об'єктів відносяться об'єкти видобування нафти, нафтохімії і нафтопереробки, нафтобази, склади нафтопродуктів, магістральні нафтопродуктопроводи.
34. Колегія суддів також, звертає увагу відповідача на те, що склад паливно-мастильних матеріалів ТОВ є нафтобазою, свідчить свідоцтво про реєстрацію потенційно небезпечного об'єкта, видане Державним департаментом страхового фонду документації від 12.06.2014 року, де в назві потенційно небезпечного об'єкта чітко зазначено склад пально-мастильних матеріалів (нафтобаза), вул. Луцька, 21, м. Ковель, Волинська область (а.с. 140).
35. Крім того, факт наявності за адресою за адресою м. Ковель, вул. Луцька, 21 нафтобази відповідача визнається ним самим у наказах від 11.09.2015 року № 11/09/15-КН «Про створення особового складу добровільної пожежної дружини» (а.с. 39) та від 11.09.2015 року № 11/09/15-КН/1 «Про призначення відповідального за утриманням вогнезахисного покриву» (а.с. 50), у протоколі № 133 від 30.09.2015 року засідання комісії по перевірці знань з питань пожежної безпеки (пожежно-технічного мінімуму) (а.с. 51), документі про затвердження матеріального резерву та обсягів оснащення аварійної бригади механізмами, малою механізацією для виконання робіт по технічному обслуговуванню і аварійно-відновлювальному ремонту пошкоджень на нафтобазі м. Ковель вул. Луцька, 21 (а.с. 62-63).
36. При таких обставинах справи та на підставі викладеного Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що у зв'язку із наявністю порушення ТОВ ««ВОГ - Рітейл» вимог частини 1 статті 53 Кодексу цивільного захисту України щодо не обладнання склад пально-мастильних матеріалів (нафтобаза) ТОВ за адресою вул. Луцька, 21, м. Ковель, Волинська область системою раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення, яке створює реальну загрозу життю та здоров'ю людей, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).
37. Колегія суддів, зазначає, що зазначені обставини повністю спростовують доводи відповідача, що вони не відносяться об'єкти, які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій.
38. Стосовно посилань відповідача щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції з приводу несправності пожежного автомобіля, колегія суддів зазначає наступне.
39. Судом апеляційної інстанції правильно було встановлено, що таких порушень позивачем не висловлювалося, оскільки слід розрізняти технічний стан автомобіля та його комплектацію відповідно до норм пожежної безпеки. При цьому суд апеляційної інстанції досліджуючи докази встановив, що наявність виявлених порушень відповідачем не було спростовано.
40. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Верховний Суд виходить з того, що судами попередніх інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки встановлених судами першої та апеляційної інстанції фактів.
41. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
42. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
43. Таким чином висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстав для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні, тому касаційну скаргу Державної авіаційної служби України слід залишити без задоволення.
VII. Судові витрати
44. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ВОГ - Рітейл» залишити без задоволення.
2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2016 року у цій справі залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. О.Шишов
Судді І. В.Дашутін
М. М. Яковенко