21 грудня 2019 року м. Чернігів Справа № 620/3056/19
Чернігівський окружний адміністративний суд в складі головуючої судді Тихоненко О.М., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Уповноваженого Верховної ради України з прав людини, Секретаріата Уповноваженого Верховної ради України з прав людини про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з позовом до Уповноваженого Верховної ради України з прав людини (далі - Уповноважений з прав людини, відповідач 1), Секретаріата Уповноваженого Верховної ради України з прав людини (далі - Секретаріат Уповноваженого з прав людини, відповідач 2) про визнання неправомірними дій відповідачів, що проявились у порушенні розумних строків провадження за скаргою позивача від 08.09.2018, а також у невжитті заходів для поновлення прав позивача та відмові скласти протокол про адміністративне порушення на порушника прав позивача на доступ до публічної інформації та зобов'язання Секретаріату Уповноваженого Верховної ради України з прав людини скласти протокол про адміністративне правопорушення та направити справу до суду.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що 08.09.2018 звернулася до відповідача 1 з заявою про притягнення до адміністративної відповідальності за ненадання відповіді на запит. Заява стосувалася не надання доступу до публічної інформації Комунального підприємства «Виробниче управління комунального господарства» (далі - КП «ВУКГ»), а саме щодо загальної кількості співробітників КП «ВУКГ» та надання повного переліку працівників вказаного підприємства із зазначенням їх прізвищ, ім'я та по-батькові, займаної посади, включаючи назву структурного підрозділу і розмірів окладів (заробітної плати) співробітників КП «ВУКГ», а також премій нарахованих начальнику (заступнику начальника) та всім штатним працівникам КП «ВУКГ». Вважаючи, що надана відповідь КП «ВУКГ» не відповідала вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації» та порушувала право позивача на доступ до публічної інформації ОСОБА_1 звернулася до відповідача 1 щодо захисту її прав шляхом притягнення відповідальних осіб КП «ВУКГ» до адміністративної відповідальності. Однак відповідачами провадження за скаргою позивача здійснювалося протягом року, що не може вважатися розумним строком з урахуванням суті скарг, чим порушує право останньої на ефективний захист Уповноваженого ВР України з прав людини. Вказує, що встановивши незаконність відмови підприємства у наданні інформації на запит позивача, Уповноважений з прав людини обмежився направленням запитів до підприємства, однак такі дії не мали результату у вигляді поновлення права позивача. З огляду на те, що Уповноваженим з прав людини не було вжито всіх передбачених Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» та Порядком здійснення провадження Уповноваженого заходів в межах провадження по справі позивача, закриття провадження за скаргою останньої є незаконним, становить порушення її права на ефективний захист з боку Уповноваженого з прав людини.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.11.2019 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами. Ухвалою суду надано термін для подачі до суду відзиву на позовну заяву, відповіді на відзив та заперечень.
26.11.2019 представником відповідача 2, в межах встановленого судом строку, подано відзив на позов, в якому останній просить відмовити позивачу у задоволенні позову та зазначає, що будь-яких порушень вимог чинного законодавства допущено не було, відповідачі діяли в межах наданих повноважень.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.
08.09.2018 позивач звернулася до відповідачів з заявою про притягнення до адміністративної відповідальності за ненадання відповіді на запит, в якій просила, у тому числі, скласти протокол про адміністративне правопорушення на посадову особу начальника КП «ВУКГ» Кормана В.А. за фактом порушення права на доступ до публічної інформації, за яке передбачена відповідальність згідно статті 212-3 КУпАП та спрямувати матеріали адміністративного правопорушення до суду (а.с.9).
Листом від 01.10.2018 № 22/15-Р326088.18/25-112 Секретаріат Уповноваженого з прав людини повідомив позивача, що з метою з'ясування обставин, викладених у зверненні позивача до КП «ВУКГ» надіслано відповідні запити. Також вказано, що за результатами аналізу отриманої інформації прийматиметься рішення щодо подальших заходів реагування Уповноваженого, про що позивача буде повідомлено додатково (а.с.61-63).
На запит Секретаріату Уповноваженого з прав людини від 01.10.2018, КП «ВУКГ» надана відповідь 12.10.2018 № 1-3/968 (а.с.64-67).
На запит представника Уповноваженого з прав людини від 07.03.2019, КП «ВУКГ» надана відповідь 22.03.2018 № 1-4/456 (а.с.68-73).
Згідно листа КП «ВУКГ» від 19.11.2019 № 1-5/2572, адресованого позивачу на адресу останньої направлено копію графіку вивозу ТПВ та копію штатного розпису на 2 арк (а.с.86-91).
Вважаючи, що відповідачами порушено право позивача на ефективний захист остання звернулася до суду за захистом своїх прав та інтересів.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає таке.
Статтею 1 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (далі - Закон № 776) встановлено, що парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений), який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону № 776 сферою застосування Закону є відносини, що виникають при реалізації прав і свобод людини і громадянина між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами.
Частиною п'ятою статті 14 Закону № 776), а також частиною першою статті 17 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939) встановлено, що Уповноважений здійснює парламентський контроль за дотриманням права на доступ до публічної інформації.
При визначенні суті та змісту парламентського контролю Уповноваженого за дотриманням права на доступ до публічної інформації насамперед необхідно виходити зі змісту мети такого контролю, яка відповідно до статті 3 Закону № 776 має полягати в наступному: 1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України; 2) додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина суб'єктами, зазначеними у статті 2 цього Закону; 3) запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; 4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі; 5) поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина; 6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; 7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.
З вказаного слідує, що при вирішенні застосування подальших положень Закону № 776 рішення Уповноваженого в будь-якому разі має відповідати меті парламентського контролю та прийматись в межах компетенції, визначеної статтею другою цього Закону.
Необхідно зазначити, що діяльність Уповноваженого передусім пов'язана з реалізацією прав і свобод людини і громадянина та в цілому доповнює діяльність інших державних правозахисник та правоохоронних інститутів та не може виходити за межі своєї компетенції.
Відповідно до статті 17 Закону № 776 Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України «Про звернення громадян».
При розгляді звернення Уповноважений: 1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина; 2) роз'яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому; 3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення; 4) відмовляє в розгляді звернення (частина третя статті 17 вказаного Закону).
Механізм здійснення провадження у справах про порушення прав і свобод людини і громадянина врегульовано Порядком здійснення провадження Уповноваженого, затвердженим наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 12.08.2013 № 18/02-13 (зі змінами, внесеними наказами Уповноваженого від 12.04.2018 № 12/02-18, 25.01.2019 № 3.15//19 та від 04.02.2019 № 10.15/19) (далі - Порядок).
Провадження Уповноваженого - це комплекс заходів, які здійснюються з метою парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини, сприяння їх поновленню, запобігання виникненню умов, що створюють можливості порушення прав та свобод людини.
Згідно з пунктом 1.3 Порядку кожен, хто бере участь у здійсненні провадження Уповноваженого, керується Конституцією України, Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, іншими нормативно-правовими актами України, актами Уповноваженого та Керівника Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також цим Положенням.
Відповідно до пункту 1.4 Порядку під час провадження кожна дія або рішення повинні бути виконані або прийняті в розумні строки. Розумними вважаються строки, що є об'єктивно необхідними для виконання таких дій та прийняття рішень. Критерієм для визначення розумності строків провадження є складність провадження, яка визначається з урахуванням кількості порушень, щодо яких здійснюється провадження, обсягу та специфіки дій, необхідних для здійснення провадження, тощо.
Як встановлено було судом та слідує з матеріалів справи 10.09.2018 до Секретаріату Уповноваженого з прав людини надійшли скарги позивача від 07.09.2018 та від 08.09.2018 щодо порушення КП «ВУКГ» та «Ніжинське управління водопровідно-каналізаційного господарства» її права на інформацію, які було розглянуто відповідно до положень Закону України «Про звернення громадян».
За результатами перевірки звернень ухвалено рішення про відкриття провадження та з метою перевірки відомостей, викладених у зверненні позивача та поновлення її права на інформацію відповідно до пункту 3.6.2.1 Порядку, до КП «ВУКГ» листом від 01.10.2018 № 22/15-Р326088.18-1/25-112 направлено відповідний запит, про що листом Секретаріату Уповноваженого з прав людини від 01.10.2018 № 22/15-Р326088.18/25-112 за підписом директора Департаменту моніторингу інформаційних прав Попович І.М. повідомлено позивача у строк, встановлений статтею 20 Закону України «Про звернення громадян», що підтверджується копією реєстру № 3158 вихідного листування Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (а.с.62-63).
Отже, звернення позивача розглянуто згідно із Законом України «Про звернення громадян», а відкрите за зверненням від 07.09.2018 провадження здійснювалося відповідно до Порядку.
Відповідно до пункту 6.1 Порядку провадження завершується шляхом надання остаточної відповіді авторові звернення за результатами з'ясування обставин справи після вжиття передбачених Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» заходів, спрямованих на запобігання порушенням прав і свобод людини або сприяння їх поновленню.
Відповідно остаточна відповідь авторові звернення надається лише після вжиття заходів, необхідних для поновлення права заявника або на запобігання порушення такого права.
Як встановлено судом листом представника Уповноваженого з дотримання інформаційних прав та представництва в Конституційному Суді України Барвіцького В.Ю. від 15.08.2019 № 01.5/380.14/467.13/19/ЗІ позивачу повідомлено, про те, що КП «НУВКГ» надано запитувану інформацію в повному обсязі листом від 30.05.2019 № 317 та поінформовано про відсутність підстав для вжиття додаткових заходів реагування саме за скаргою від 07.09.2019 щодо порушення КП «НУВКГ» права позивача на інформацію.
Крім того, ефективність вжиття різних заходів реагування відповідно й тривалість провадження залежить й від закладених у Законі № 776 механізмів реалізації актів реагування Уповноваженого.
Зокрема, згідно з частиною першою статті 22 Закону № 776 органи державної влади, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, посадові та службові особи, до яких звернувся Уповноважений, зобов'язані співпрацювати з ним і подавати йому необхідну допомогу.
Відмова органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб від співпраці, а також умисне приховування або надання неправдивих даних, будь-яке незаконне втручання в діяльність Уповноваженого з метою протидії тягнуть за собою відповідальність згідно з чинним законодавством.
Із вказаних вище положень Закону № 776 слідує, що законодавець визначив обов'язок співпраці з Уповноваженим, однак не встановив обов'язковості виконання його приписів (актів), обмежившись лише можливістю складення протоколу про адміністративне правопорушення за статтею 188-40 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) (Невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини).
Відтак, за своєю суттю усі акти реагування Уповноваженого носять переважно рекомендаційний характер, що є ключовою проблемою при здійсненні проваджень у справах про порушення прав і свобод людини і громадянина, зокрема в сфері парламентського контролю за дотриманням права на доступ до публічної інформації.
Про існування вказаного законодавчого недоліку в цій сфері також наголошує Генеральний директорат з прав людини і верховенства права у своєму звіті «Аналіз розподілу повноважень державних установ у сфері інформаційної політики та медіа в Україні» DGI (2016) SASG/2016/07, 26 вересня 2016 року: «Ці подання мають рекомендаційний (а не обов'язковий) характер, і механізмів забезпечення їх виконання немає».
Попри вказане, з метою забезпечення ключової мети парламентського контролю Уповноваженого, визначеної у п. 3 частини першої статті 3 Закону № 776 (Запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню), до КП «ВУКГ» неодноразово надсилалися акти реагування (листи від 01.10.2018 № 22/15-Р326088.18-1/25-112, від 07.03.2019 № 5/15-Р326078.18-2/25-112 та від 16.05.2019 № 9711.4//26.1) (а.с.64-65, 68-72).
Водночас під час подальшого здійснення провадження, зважаючи на виниклий суспільний інтерес до вказаної справи у зв'язку з опублікуванням засобами масової інформації повідомлень щодо обставин вказаної справи, КП «ВУКГ» у відповідь на запит представника Уповноваженого з дотримання права на інформацію та представництва в Конституційному Суді України Барвіцького В. Ю. до КП «ВУКГ» від 18.11.2019 № 5/15-Р326078.18-4/25-120, у листі № 1-4/2573 повідомило про поновлення права заявниці на інформацію (а.с.84-91).
Також, суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ст. 13 Закону № 776 Уповноважений має право, зокрема: направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів; перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, здійснюють виконання судових рішень, вносити в установленому порядку пропозиції щодо поліпшення діяльності таких органів у цій сфері; здійснювати інші повноваження, визначені законом.
Тобто, зазначена норма Закону визначає наявність в Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відповідного права, а не обов'язку вчиняти дії, передбачені у статті 13 Закону, у тому числі за зверненнями позивача.
Визначені Законом права Уповноваженого, не є абсолютними, і Уповноважений може їх реалізувати у певних випадках з метою здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.
Відповідно Уповноважений, визначаючи необхідність втручання, повинен діяти відповідно до Конституції та законів України з урахуванням конкретних обставин, викладених у зверненні особи, та з урахуванням наявності відповідних правових підстав.
Враховуючи наведене, вимоги позивача щодо визнання неправомірними дій відповідачів, що проявились у порушенні розумних строків провадження за скаргою позивача від 08.09.2018, а також у невжитті заходів для поновлення прав позивача є безпідставними, та такими, що були спростовані наданими відповідачами доказами.
Щодо позовної вимоги позивача про складення протоколу про адміністративне правопорушення та направлення справи в суд, необхідно зазначити, що як випливає зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя. Суд, обираючи спосіб захисту прав у сфері публічно-правових відносин, не може у своєму рішенні використовувати повноваження суб'єкта владних повноважень, оскільки адміністративний суд у виборі способу захисту прав у сфері публічно-правових відносин обмежується конституційними засадами.
Таким чином, вищевказана позовна вимога, у тому числі, розцінюється Чернігівським окружним адміністративним судом як втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні (стаття 90 Кодексу адміністративного судочинства України).
Згідно з частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, дійшов висновку, що позов ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
В задоволенні позову ОСОБА_1 до Уповноваженого Верховної ради України з прав людини, Секретаріата Уповноваженого Верховної ради України з прав людини про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга, з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.
Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ).
Відповідач: Уповноважений Верховної ради України з прав людини (вул. Інститутська, буд. 21/8, м. Київ, 01008).
Відповідач: Секретаріат Уповноваженого Верховної ради України з прав людини (вул. Інститутська, буд. 21/8, м. Київ, 01008).
Повне судове рішення складено 21.12.2019.
Суддя О.М. Тихоненко