Іменем України
19 грудня 2019 року
Київ
справа №821/978/17
провадження №К/9901/30486/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Луганській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - Власенка Дмитра В'ячеславовича на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Хом'якової В. В., та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Федусика А. Г., суддів: Зуєвої Л. Є., Шевчук О. А.
І. Суть спору
1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Луганській області (далі - ГУМВС України у Луганській області), в якому просив:
1.1. визнати протиправними та скасувати наказ ГУМВС України у Луганській області від 04 листопада 2014 року № 375 о/с в частині звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ за пунктом 64 "є" (за порушення дисципліни) Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114;
1.2. поновити ОСОБА_1 на службі в органах внутрішніх справ на посаді заступника начальника відділення № 3 (м. Щастя) Жовтневого районного відділу Луганського міського управління ГУМВС України у Луганській області;
1.3. стягнути з ГУМВС України у Луганській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позову зазначає, що з 11 серпня 1998 року позивач проходив службу в органах внутрішніх справ, та останнім часом обіймав посаду заступника начальника відділення № 3 (м. Щастя) Жовтневого районного відділу Луганського міського управління ГУМВС України у Луганській області, маючи спеціальне звання підполковника міліції.
2.1. Однак, 24 жовтня 2014 року ГУМВС України у Луганській області видано наказ № 3405, яким позивача звільнено з органів внутрішніх справ за пунктом 64 "є" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (далі - Положення № 114), за порушення дисципліни.
2.2. Стверджує, що перебував у ізоляторі тимчасового тримання так званої "Луганської народної республіки" за підозрою у диверсійній діяльності на користь Збройних Сил України, про звільнення йому не було відомо, оскільки проживав тимчасово на непідконтрольній українській владі території, мотиви звільнення позивачу невідомі, з матеріалами службового розслідування його не ознайомили, наказу про звільнення отримав 30 травня 2017 року.
2.3. Вважаючи дії відповідача протиправними внаслідок відсутності необхідних доказів, які б підтверджували неправомірну поведінку позивача, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про скасування наказу щодо його звільнення.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Починаючи з 11 серпня 1998 року позивач проходив службу в органах внутрішніх справ, та останнім часом обіймав посаду заступника начальника відділення № 3 (м. Щастя) Жовтневого районного відділу Луганського міського управління ГУМВС України у Луганській області, маючи спеціальне звання підполковника міліції.
4. 19 травня 2014 адміністративна будівля ГУМВС України у Луганській області була захоплена незаконними озброєними формуваннями, внаслідок чого ГУМВС України в Луганській області було тимчасово передислоковане до міста Сватове.
5. 04 липня 2014 на офіційному веб-сайті МВС України розміщено звернення колегії МВС України до особового складу органів і підрозділів внутрішніх справ Донеччини та Луганщини, згідно з яким всі працівники зобов'язані прибути до 07 липня 2014 року у м. Сватово Луганської області.
6. 04 серпня 2017 відповідно до наказу ГУМВС України у Луганській області від 31 липня 2014 року № 1363 змінено дислокацію ГУМВС України на м. Сєвєродонецьк Луганської області.
7. Враховуючи факт неприбуття до місця тимчасової дислокації ГУМВС України деяких працівників органів внутрішніх справ області, в тому числі позивача, на виконання вимог наказу МВС України від 12 березня 2013 року № 230, яким затверджена Інструкція про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, наказом начальника ГУМВСУ від 22 жовтня 2014 року № 3357, призначено службове розслідування за фактом невиходу на службу окремих співробітників міліції.
8. Таким чином, за результатами службового розслідування складено висновок службового розслідування від 23 жовтня 2014 року, в якому встановлено, що порушення службової дисципліни окремими працівниками ГУМВС України у Луганській області, зокрема ОСОБА_1 , яке полягає у відсутності на службі та неприбуття до нових місць дислокації за усним наказом керівництва ГУМВС у Луганській області для подальшого проходження служби.
9. При цьому будь-які відомості, та/або документи, які б свідчили про законність та поважність причин відсутності позивача на службі, відсутні.
10. 24 жовтня 2014 року відповідачем видано наказ № 3405 про притягнення до дисциплінарної відповідальності співробітників ГУМВС України, в тому числі і позивача.
11. Відповідно до наказу ГУМВС України від 04 листопада 2014 року № 375 о/с звільнено ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ за пунктом 64 "є" Положення № 114, за порушення дисципліни.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року, в позові відмовлено.
13. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що в матеріалах справи наявні докази, які підтверджують інформацію щодо вчинення позивачем порушення, а відтак висновок щодо наявності підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності є обґрунтованим. Крім того порушення дисципліни позивачем, що полягає у невиході на службу на протязі тривалого періоду без поважних причин є несумісним з проходженням служби в органах внутрішніх справ, суперечить змісту Присяги працівників внутрішніх справ, оскільки підриває довіру громадян як до працівників міліції, так і до органів внутрішніх справ в цілому. Отже, своїми діями, які знайшли відображення у висновку службового розслідування, позивачем порушено дисципліну працівника внутрішніх справ України, що робить неможливим його подальшу службу в органах внутрішніх справ.
14. Зазначена позиція була підтримана і Одеським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
15. У касаційній скарзі представник позивача, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
16. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судами попередніх інстанцій порушення відповідачем вимог Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 12 березня 2013 року № 230, оскільки службове розслідування проведено за два дні та мало формальні ознаки. Вказує, що відповідач незацікавлений в об'єктивних висновках та видав наказ про звільненням всіх працівників, з якими не було зв'язку.
16.1. Наголошує на необхідності застосування практики Європейського суду з прав людини та принципу "намібійські винятки", який полягає у визнанні документів, які видані окупаційною владою, якщо їх невизнання веде за собою серйозні порушення або обмеження прав громадян. Таким чином вказує на неврахування судами попередніх інстанцій докази, які надано позивачем, а саме довідки установ, що знаходяться на окупованій території та які підтверджують його перебування в ізоляторі тимчасового тримання ЛНР.
17. Водночас у відзиві на касаційну скаргу позивач вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
19. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов'язки регулюється Законом України від 20 грудня 1990 року № 565-XII "Про міліцію", в редакції чинній на момент виникнення правовідносин, Дисциплінарним статутом ОВС та Положенням № 114.
22. Визначення службової дисципліни міститься у статті 1 Дисциплінарного статуту та означає дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів МВС підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги.
23. Відповідно до статті 4 Дисциплінарного статуту наказ є формою реалізації службових повноважень особи начальницького складу, згідно з якими визначаються мета і предмет завдання, строк його виконання та відповідальна особа, якій належить його виконати. Накази можуть даватись як в усній, так і в письмовій формі. У разі одержання наказу від старшого прямого начальника підлеглий зобов'язаний виконати його та повідомити про це свого безпосереднього начальника.
24. За змістом статті 7 Дисциплінарного статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов'язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги, статутів і наказів начальників; дотримуватися норм професійної та службової етики; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку тощо.
25. Види дисциплінарних стягнень за порушення службової дисципліни наведені в статті 12 Дисциплінарного статуту, найсуворішим з яких є звільнення з органів внутрішніх справ, що застосовується як крайній захід дисциплінарного впливу.
26. Порядок накладення дисциплінарних стягнень на осіб рядового і начальницького складу врегульовано статтею 14 Дисциплінарного статуту.
Зокрема, з метою з'ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування. Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць. Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення. Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органів внутрішніх справ. Зміст наказу доводиться до відома особи рядового або начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис. У разі звільнення з посади або звільнення з органів внутрішніх справ особі рядового або начальницького складу видається витяг з наказу. При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов'язків, рівень кваліфікації тощо. Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу.
27. З тексту присяги працівника внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1991 року № 382, вбачається, що кожний працівник органів внутрішніх справ України, який склав таку присягу, вступаючи на службу до органів внутрішніх справ України: поклявся завжди залишатися відданим народові України, суворо дотримуватися її Конституції та чинного законодавства, бути гуманним, чесним, сумлінним і дисциплінованим працівником, зберігати державну і службову таємницю; присягнув з високою відповідальністю виконувати свій службовий обов'язок, вимоги статутів і наказів, постійно вдосконалювати професійну майстерність та підвищувати рівень культури, всіляко сприяти зміцненню авторитету органів внутрішніх справ, поклявся мужньо і рішуче, не шкодуючи своїх сил і життя, боротися із злочинністю, захищати від протиправних посягань життя, здоров'я, права й свободи громадян, державний устрій і громадський порядок.
28. Визначення дисциплінарного проступку міститься в статті 2 Дисциплінарного статуту та означає невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
29. Підстави звільнення зі служби осіб рядового і начальницького складу, в тому числі за порушення дисципліни, вчинення адміністративного чи кримінального правопорушення, встановлені пунктами 63- 65 Положення № 114.
VI. Позиція Верховного Суду
30. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що наказ - це правовий акт, виданий з метою вирішення основних і оперативних завдань органів виконавчої влади його керівником, що діє на основі єдиноначальності, містить вимогу необхідності вчинення будь-якої дії або утримання від неї конкретним виконавцем (конкретними виконавцями).
31. З матеріалів справи вбачається, що факт невиходу на службу доведений доказами.
32. Так, починаючи з 11 серпня 1998 року позивач проходив службу в органах внутрішніх справ, та останнім часом обіймав посаду заступника начальника відділення № 3 (м. Щастя) Жовтневого районного відділу Луганського міського управління ГУМВС України у Луганській області, маючи спеціальне звання підполковника міліції.
33. 19 травня 2014 року після захоплення адміністративної будівлі ГУМВС України у Луганській області незаконними озброєними формуваннями самопроголошеної ЛНР тимчасовим місцем дислокації ГУМВС України в Луганській області було визначено місто Сватове, а 04 серпня 2017 відповідно до наказу ГУМВС України у Луганській області від 31 липня 2014 року № 1363 змінено дислокацію ГУМВС України на м. Сєвєродонецьк Луганської області.
34. З матеріалів справи вбачається, що 04 липня 2014 року на офіційному веб-сайті МВС України (mvs.gov.ua) було розміщено звернення Міністерства внутрішніх справ України до особового складу органів і підрозділів внутрішніх справ Донеччини та Луганщини, відповідно до якого всі працівники органів та підрозділів внутрішніх справ ГУМВС України у Луганській області були зобов'язані прибути до міста Сватово Луганської області. Зазначений наказ був обумовлений неможливістю подальшого виконання своїх обов'язків працівниками міліції, у тому числі і ГУМВС України у Луганській області та підлеглих його підрозділів на тимчасово окупованій території.
35. Слід зазначити, що факт прибуття ОСОБА_1 як до міста Сватово, так і до міста Сєвєродонецька для подальшого проходження служби сторонами не оскаржується.
36. Стосовно доводів про належність та допустимість долучених документів, а саме переписки з так званими "міністрами ЛНР" як доказів перебування в ізоляторі тимчасового тримання ЛНР слід зауважити, що позивач уникає питання свого місця знаходження з березня 2015 року, оскільки якщо навіть припустити його можливе перебування в полоні, постає питання щодо несповіщення правоохоронним органам про скоєння відносно позивача злочину.
37. Крім того, протягом тривалого часу, а саме у період з березня 2015 року по травень 2017 року позивач не спробував отримати вказівки щодо своїх подальших дій та не виявляв бажання проходити службу в органах внутрішніх справ та у поліції.
38. Оскільки служба в правоохоронному органі за своєю суттю пов'язана з наявністю підвищеного ризику для життя та здоров'я, враховуючи неординарність і неунормованість ситуації, що склалася, співставляючи її із завданнями міліції щодо охорони громадського порядку, Верховний Суд вважає обґрунтований висновок відповідача щодо звільнення ОСОБА_1 , який протягом двох років не вжив жодних заходів, направлених на подальше проходження служби в органах внутрішніх справ.
39. За таких обставин, Верховний Суд вважає, що висновки службового розслідування відповідають фактичним обставинам справи, а дії позивача не відповідають вимогам статті 10 Закону України "Про міліцію", в якій визначені основні обов'язки міліції.
40. Слід також зауважити, що МВС України було дещо порушено порядок проведення службового розслідування відносно позивача (з наказом про звільнення у встановлений спосіб ознайомлено не було), однак Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про несумісність вчинення позивачем протиправного діяння з проходженням служби в органах внутрішніх справ. Вчинення такого діяння суперечить змісту Присяги працівників внутрішніх справ, оскільки підриває довіру громадян як до працівників міліції, так і до органів внутрішніх справ в цілому, принижує їх авторитет.
41. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
42. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
43. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
44. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
1. Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - Власенка Дмитра В'ячеславовича залишити без задоволення.
2. Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 03 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді М. В. Білак
О. В. Калашнікова