Іменем України
19 грудня 2019 року
Київ
справа №727/8793/17
провадження №К/9901/10229/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Чернівецької міської ради, Департаменту житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради, треті особи без самостійних вимог на стороні відповідача: Комунальне підприємство «Чернівецьке тролейбусне управління», Комунальне підприємство «МіськШЕП», про визнання незаконною бездіяльності у сфері безпеки дорожнього руху, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: Полотнянка Ю. П. (головуючий), Загороднюка А. Г., Драчук Т. О.
І. Суть спору
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернулась до суду з позовом до Виконавчого комітету Чернівецької міської ради, в якому просила:
1.1. визнати незаконною бездіяльність Виконавчого комітету Чернівецької міської ради в частині невиконання повноважень, наданих підпунктами 1, 4, 7-1 пункту «а» статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;
1.2. визнати незаконним розміщення на лівій стороні вул. Руської від вул. Садовського до вул. Української в м. Чернівцях дорожнього знаку 3.34 «зупинку заборонено» та нанесення дорожньої розмітки 1.4 «жовтого кольору» про заборону зупинки, стоянки та паркування транспортних засобів на вул. Руській від вул. Садовського до вул. Української в м. Чернівцях.
2. Шевченківський районний суд м. Чернівці ухвалою від 26 вересня 2017 року залучив до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача Комунальне підприємство «Чернівецьке тролейбусне управління» (надалі - КП «Чернівецьке тролейбусне управління») та Комунальне підприємство «МіськШЕП» (надалі - КП «МіськШЕП»).
3. Позов обґрунтовано тим, що працівниками КП «МіськШЕП» на підставі протоколу комісії з питань організації роботи громадського транспорту та безпеки дорожнього руху в м. Чернівцях, склад якої затверджено рішенням виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 16 червня 2016 року № 348/11, у липні 2017 року на лівій стороні вул. Руської від вул. Садовського до вул. Української в м. Чернівцях установлено дорожній знак 3.34 «зупинку заборонено» та нанесено дорожню розмітку 1.4 «жовтого кольору» про заборону зупинки, стоянки та паркування транспортних засобів від вул. Садовського до вул. Української.
4. Департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради залучено до участі у справі у якості другого відповідача ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
5. Рішенням Виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 26 січня 2016 року № 24/2 «Про затвердження складу постійно діючої комісії з питань організації роботи громадського транспорту та безпеки дорожнього руху в м. Чернівцях та визнання додатка до рішення виконавчого комітету міської ради від 24.06.2014 року №313/10 таким, що втратив чинність» затверджено склад постійно діючої комісії з питань організації роботи громадського транспорту та безпеки дорожнього руху в м. Чернівцях.
6. 6 липня 2017 року постійно діюча комісія з питань організації роботи громадського транспорту та безпеки дорожнього руху в м. Чернівцях протокольно ухвалила рішення доручити КП «МіськШЕП» встановлений дорожній знак 3.2 «Рух механічних транспортних засобів заборонено» зняти з розтяжки та встановити згідно ДСТУ. З лівої сторони на вул. Руській встановити дорожній знак 3.34 «Зупинку заборонено» від вул. Садовського до вул. Української. Нанести жовту лінію з обох сторін дороги вул. Руській на ділянки дороги від вул. Садовського до вул. Української з встановленням таблички 7.4.4. « 8-00-22-00».
7. Департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради листом від 18 липня 2017 року № 03/01-07/2669 дав розпорядження КП «МіськШЕП» встановити дорожній знак та нанести жовту лінію з обох сторін дороги по вул. Руській на ділянки дороги від вул. Садовського до вул. Української, з посиланням на вищезазначений протокол засідання постійно діючої комісії з питань організації роботи громадського транспорту та безпеки дорожнього руху в м. Чернівцях від 6 липня 2017 року № 13.
8. Не погоджуючись із указаними діями виконавчого комітету Чернівецької міської ради, позивач звернулась до суду.
9. В аспекті предмету доказування Шевченківський районний суд м. Чернівці також установив, що рішенням Виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 17 липня 2001 року № 640/15 «Про комісію з питань організації роботи громадського транспорту в м. Чернівцях» створено комісію з питань організації роботи громадського транспорту в м. Чернівцях та затверджено Положення про комісію з питань організації роботи громадського транспорту в м. Чернівцях, згідно з пунктів 4, 6 якого комісія з питань організації роботи громадського транспорту в м. Чернівцях має право вносити пропозиції на розгляд виконкому міської ради з питань віднесених до її компетенції.
Протоколи рішень підписуються головою комісії та її секретарем і носять рекомендаційний характер.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Шевченківський районний суд м. Чернівці постановою від 1 листопада 2017 року в позові відмовив.
11. Таке своє рішення суд першої інстанції мотивував тим, що дійсно, Департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради, вийшовши за межі своїх повноважень, неправомірно дав КП «МіськШЕП» розпорядження на встановлення дорожнього знаку та розмітки, без наявності відповідного рішення виконавчого органу місцевого самоврядування з цього приводу.
Водночас, ОСОБА_1 не зверталась до виконкому з проханням впорядкування дорожніх знаків чи розмітки, прийняття рішення про організацію дорожнього руху на вул. Руській на ділянці дороги від вул. Садовського до вул. Української, чи скасуванні протоколу постійно діючої комісії, тощо.
Суд першої інстанції зазначив, що оскільки рішення щодо встановлення дорожнього знаку та нанесенні жовтої лінії прийнято не відповідачем (виконкомом міської ради), а Департаментом житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради, позовних вимог до якого не заявлено, підстави для задоволення позову відсутні.
12. Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 14 грудня 2017 року скасував постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 1 листопада 2017 року та прийняв нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнив частково: визнав незаконним розміщення на лівій стороні вул. Руської від вул. Садовського до вул. Української в м. Чернівцях дорожнього знаку 3.34 "зупинку заборонено" та нанесення дорожньої розмітки 1.4 "жовтого кольору" про заборону зупинки, стоянки та парковки транспортних засобів на вул. Руській від вул. Садовського до вул. Україниської в м. Чернівцях.
13. Апеляційний суд, залучивши до участі у справі Департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради в якості другого відповідача, погодився з позицією суду першої інстанції щодо протиправності дій другого відповідача та дійшов висновку про наявність підстав для задоволення відповідної частини позовних вимог, заявлених до згаданого відповідача.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. Департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради подав касаційну скаргу, в якій посилається на порушення з боку суду апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильне застосування ним норм матеріального права.
15. У скарзі автор просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
16. Інші учасники справи правом на подання заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не скористались.
V. Оцінка Верховного Суду
17. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Зазначеним конституційним положенням кореспондують приписи частини третьої статті 24 Закону України 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (наводиться в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 9 липня 2017 року № 1850-VIII, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
19. Згідно зі статтею 2 цього Закону місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
20. За змістом підпунктів 1, 4, 71 пункту «а» статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження:
управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню;
прийняття рішень про організацію громадських вбиралень, стоянок та майданчиків для паркування автомобільного транспорту, здійснення контролю за їх діяльністю відповідно до закону;
прийняття рішень про розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для паркування транспортних засобів та стоянок таксі на вулицях і дорогах населених пунктів, здійснення контролю за дотриманням визначених правилами паркування транспортних засобів вимог щодо розміщення, обладнання та функціонування майданчиків для паркування.
21. За приписами статті 6 Закону України від 30 червня 1993 року № 3353-XII «Про дорожній рух» у редакції зі змінами, внесеними Законом України від 4 квітня 2017 року № 1993-VIII, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, до компетенції міських рад та їх виконавчих органів, районних рад та районних державних адміністрацій у сфері дорожнього руху, з-поміж іншого, належить: виконання вимог законодавства та рішень органів виконавчої влади про дорожній рух і його безпеку; розробка, затвердження та реалізація міських і районних програм розвитку дорожнього руху та його безпеки; організація дорожнього руху на території міста і району згідно з відповідними генеральними планами, проектами детального планування та забудови населених пунктів, автоматизованих систем керування дорожнім рухом, комплексних транспортних схем і схем організації дорожнього руху та з екологічно безпечними умовами.
22. Спірним у межах доводів і вимог касаційної скарги, що є предметом розгляду, є питання щодо того, чи діяв Департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради в межах своєї компетенції під час видання розпорядження згідно з листом від 18 липня 2017 року № 03/01-07/2669, адресованим КП «МіськШЕП», установити спірний дорожній знак і нанести згадану розмітку.
23. Як уже зазначено, за змістом Положення про комісію з питань організації роботи громадського транспорту в м. Чернівцях, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 17 липня 2001 року № 640/15, комісія з питань організації роботи громадського транспорту в м. Чернівцях має право вносити пропозиції на розгляд виконкому міської ради з питань віднесених до її компетенції; протоколи рішень підписуються головою комісії та її секретарем і носять рекомендаційний характер.
24. При цьому, як установили суди, матеріали (протокол засідання) щодо впорядкування дорожніх знаків чи розмітки, прийняття рішення про організацію дорожнього руху на вул. Руській на ділянці дороги від вул. Садовського до вул. Української від комісії з питань організації роботи громадського транспорту та безпеки дорожнього руху в м. Чернівцях до виконавчого комітету Чернівецької міської ради не надходили, а вищезгадане розпорядження відповідача (лист від 18 липня 2017 року № 03/01-07/2669) видано без наявності на те відповідного рішення виконкому міської ради.
25. Таким чином, Верховний Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про те, що Департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради діяв поза межами своєї компетенції, та, відповідно, про наявність підстав для задоволення відповідної частини позовних вимог.
26. Доводи касаційної скарги про те, що дії Департаменту житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради не були предметом позову, суд касаційної інстанції відхиляє й зазначає, що статтею 52 КАС України (в редакції, яка була чинна на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) обумовлено, що суд першої інстанції може залучити до розгляду справи другого відповідача. Після залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.
27. Доцільно зазначити, що КАС України у згаданій редакції не обмежував права суду апеляційної інстанції щодо зміни складу відповідачів. Водночас за змістом вищезазначеної норми процесуального закону у випадку залучення інших відповідачів суд повинен у необхідному обсязі провести підготовку справи до судового розгляду, як-то повідомити нових відповідачів про залучення їх до розгляду справи, надіслати їм копію позовної заяви та/або апеляційної скарги, запропонувати надати заперечення, надати інформацію про їхні права та обов'язки тощо.
28. При цьому з матеріалів справи вбачається, що суд апеляційної інстанції залучив Департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради до участі у справі згідно з ухвалою від 30 листопада 2017 року, копію якої разом із копіями ухвали про відкриття апеляційного провадження й апеляційної скарги надіслано на адресу згаданого відповідача та надано час для подання заперечень. Розгляд справи згідно з цією ухвалою відкладено на 14 грудня 2017 року.
29. Відтак, суд апеляційної інстанції порушень норм процесуального права в розглядуваному аспекті не допустив.
VІІ. Висновки за результатом розгляду касаційної скарги
30. Отже, оскаржуване судове рішення в частині задоволення позовних вимог, яка є предметом касаційного оскарження, ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, суд правильно засував норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
31. В іншій частині ухвалене судом апеляційної інстанції рішення не є предметом касаційного оскарження.
32. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VІІІ. Судові витрати
33. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу Департаменту житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради залишити без задоволення.
2. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року у справі № 727/8793/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Головуючий М. І. Смокович
Судді М. В. Білак
О. В. Калашнікова