ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
16 грудня 2019 року № 640/20494/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Вовка П.В., розглянув в порядку спрощеного позовного провадження, без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання, адміністративну справу
за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Сумигаз»
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправною та скасування постанови
Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Сумигаз» (далі - позивач, АТ «Сумигаз») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 06 вересня 2019 року № 1860 «Про накладення штрафу на АТ «Сумигаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що НКРЕКП на час проведення перевірки позивача не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» порядку уніфіковану форму акту, що відповідає новій Методиці, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, а тому не мала проводити захід державного контролю (заходу), у зв'язку з чим і не допущена до перевірки.
Відповідачем, на переконання представника позивача, застосовано штрафну санкцію, яка не передбачена законом - за законну відмову в допуску посадових осіб НКРЕКП до проведення перевірки та з порушенням правил застосування такої санкції та її меж.
Представник позивача вказує і на те, що відповідачем порушено порядок оформлення відмови у проведенні перевірки, склавши про це акт перевірки, а не відмови у допуску до перевірки.
Також представник позивача вважає, що відповідачем безпідставно встановлено наявність порушення в частині дотримання ліцензіатом інших нормативних актів - положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», які не є вимогами ліцензійних умов.
Представник НКЕРКП у відзиві на позовну заяву посилається на те, що ч. 2 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не встановлений строк протягом якого орган державного нагляду (контролю) має затвердити уніфіковані форми актів. При цьому, форма акту, що є додатком до Порядку № 428 відповідає положенням та формі уніфікованого акту перевірки.
Також представник відповідача стверджує, що вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», враховуючи п. 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», щодо необхідності приведення форм актів у відповідність із цим Законом, на НКРЕКП не поширюються.
При здійсненні заходів державного контролю НКРЕКП, на переконання представника відповідача, застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку № 428, яка є уніфікованою формою та яка відповідає Методиці № 342.
Зрештою, представник НКРЕКП вважає, що спірна постанова прийнята в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано, з огляду на що просить позовну заяву залишити без задоволення.
У відповіді на відзив представник AT «Сумигаз» фактично наводить ті самі аргументи та доводи, що і у позовній заяві.
Також представник позивача наголошує на тому, що позивач мав всі достатні правові підстави на недопуск НКРЕКП до проведення планового заходу.
Заперечення на відповідь на відзив обґрунтовані майже тими самими аргументами, що і відзив на позовну заяву.
Водночас, представник НКРЕКП наполягає на тому, що позивач використовує в якості обґрунтування власних позовних вимог хибну суб'єктивну думку та помилкові оціночні судження щодо положень законодавства в частині трактування та застосування норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» відносно оскарження спірної постанови.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд -
З матеріалів справи видно, що відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік (т. 1 а.с. 88-95), затвердженого постановою НКРЕКП від 30 листопада 2018 року № 1584 (т. 1 а.с. 87), на підставі постанови НКРЕКП від 31 травня 2019 року № 917 «Про проведення планових перевірок суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у ІІІ кварталі 2019 року» (т. 1 а.с. 96-102) та посвідчення про проведення планової перевірки від 08 липня 2019 року № 254 (т. 1 а.с. 103-104), комісія з проведення перевірки у складі працівників Сектору НКРЕКП у Сумській області мала здійснити планову перевірку AT «Сумигаз» щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, за період діяльності з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року, у строк з 22 серпня 2019 року по 05 вересня 2019 року згідно з переліком питань відповідно до додатку 12 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 (далі - Порядок № 428).
Листом від 08 серпня 2019 року № 50-14.4-23/266 (т. 1 а.с. 44) Сектор НКРЕКП у Сумській області направив позивачу (вх. № СЛ-3973-40002-0819 від 08 серпня 2019 року) повідомлення про проведення планового заходу державного контролю відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та інших нормативно-правових актів у строк з 22 серпня 2019 року по 05 вересня 2019 року щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу за вказаний період, у зв'язку з чим просив забезпечити належні умови для проведення перевірки відповідно до норм вказаних Законів.
Водночас, листом від 08 серпня 2019 року № 50-14.4-23/267 (т. 1 а.с. 105-106) Сектор звернувся до AT «Сумигаз» (вх. № СЛ-3974-40002-0819 від 08 серпня 2019 року) з запитом щодо надання інформації та документів (згідно з наведеним переліком) у зв'язку з проведенням вказаної перевірки, згідно з питаннями перевірки, що визначені у додатку 12 до Порядку № 428.
Судом встановлено, що 22 серпня 2019 року комісія з перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та пред'явила голові правління оригінал посвідчення на проведення планової перевірки від 08 липня 2019 року № 254, а також надала його копію, проте комісії відмолено у допуску до проведення планової перевірки позивача про що надано лист від 22 серпня 2019 року № 400007-Сл-6660-0819 (т. 1 а.с. 45-46), в якому зазначено причину відмови у допуску до перевірки - НКРЕКП не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Разом з тим, позивачем, за результатами розгляду запиту відповідача від 08 серпня 2019 року № 50-14.4-23/267 щодо надання інформації та документів, надано представникам відповідача лист від 22 серпня 2019 року № 40007-Сл-6661-0819 (т. 1 а.с. 47), в якому зазначено, що через недопуск до перевірки, запит не є обов'язковим для виконання.
22 серпня 2019 за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу комісією з перевірки складено акт № 290 (т. 1 а.с. 49-54) (далі - Акт перевірки), в якому, зокрема, зазначено про відмову ліцензіата у проведенні планової перевірки та встановлено порушення позивачем п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов'язку суб'єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Листом від 22 серпня 2019 року № 50-14.4-23/280 (т. 1 а.с. 48) відповідачем направлено позивачу Акт перевірки, за наслідкам розгляду якого позивач звернувся до відповідача з запереченнями від 30 серпня 2019 року до Акту перевірки (т. 1 а.с. 55-57).
06 вересня 2019 року відповідачем, у результаті розгляду на засіданні, яке проводилось у формі відкритого слухання, Акта перевірки прийнято постанову № 1860 (т. 1 а.с. 85-86), в якій встановлено, що АТ «Сумигаз» порушило п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов'язку суб'єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, з огляду на що НКРЕКП, відповідно п.п. 11, 12 ч. 1 ст. 17, ст.ст. 19, 22 та 59 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», накладено на позивача штраф у розмірі 850 000 грн.
Не погоджуючись з вказаною постановою, вважаючи її протиправною та такою, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
За змістом ст. 1 названого Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до ч.ч. 1-3 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення. Контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».
Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.
Орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення (п. 3 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»).
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення регулює Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», відповідно до ст. 1 якого Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
За змістом ст. 2 названого Закону Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу.
Відповідно до ч. 1, п. 4 ч. 2 ст. 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.
При цьому, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 17 зазначеного Закону для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема, порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов.
За змістом ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора. За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Планові перевірки суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, проводяться не частіше одного разу на рік відповідно до річних планів, які затверджуються Регулятором до 1 грудня року, що передує плановому, та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті.
Відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності» постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов.
Згідно з п. 1.1 Порядку № 428, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, цей Порядок розроблено відповідно до вимог законів України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та інших законодавчих і нормативно-правових актів, які регулюють діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
Цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок (п. 1.3 Порядку № 428).
Відповідно до п. 1.4 Порядку № 428 цей Порядок установлює: процедуру організації та проведення планових та позапланових перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов'язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов'язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
За змістом п. 5.2 Порядку № 428 за результатами проведених планових та позапланових перевірок складається акт перевірки за формою, наведеною в додатку 18 до цього Порядку. При відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки складають акт перевірки, в якому фіксується факт відмови (далі - акт про відмову). При цьому в акті про відмову вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об'єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки). Один примірник акта про відмову направляється рекомендованим листом у день складання акта із повідомленням про вручення поштового відправлення за місцезнаходженням ліцензіата, що вказане в ліцензії.
З аналізу змісту вказаних норм видно, що Порядком № 428, який затверджено відповідачем згідно з п. 3 ч. 1 ст. 17, ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та в межах якого Законом передбачено здійснення ним перевірки, передбачено складення у разі відмови ліцензіата у проведенні перевірки саме акту перевірки, в якому фіксується факт відмови ліцензіата у проведенні перевірки.
За таких умов, твердження позивача, як на підставу протиправності спірної постанови, на те, що відповідачем порушено порядок оформлення відмови у проведенні перевірки, склавши про це акт перевірки, а не відмови у допуску до перевірки, є помилковим.
Натомість, як встановлено судом, у зв'язку з відмовою ліцензіата - позивача у проведенні перевірки, голова та члени комісії з перевірки, на виконання вказаних вимог, зафіксували факт такої відмови в Акті перевірки із зазначенням причин відмови та направили його позивачу, що в повній мірі відповідає вказаним нормам.
Стосовно посилання позивача, що НКРЕКП на час проведення перевірки позивача не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» порядку уніфіковану форму акту, що відповідає новій Методиці, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, а тому не мала проводити захід державного контролю (заходу), у зв'язку з чим і не допущена до перевірки, слід зазначити наступне.
Дійсно, статтею 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо, зокрема, органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Поряд з цим, згідно з ч. 15 ст. 4 названого Закону при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).
Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 (далі - Методика № 342).
Згідно з п. 1 Методики № 342 ця Методика встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).
Уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом п'яти робочих днів з дня її затвердження (п. 2 Методики № 342).
Відповідно до п.п. 3, 5 Методики № 342 перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб'єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідного органу державного нагляду (контролю). Уніфікована форма акта перевірки складається з: 1) титульного аркуша; 2) переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю); 3) переліку нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) (за наявності більше 10 нормативно-правових актів перелік може складатися окремим додатком до уніфікованої форми акта перевірки); 4) опису виявлених порушень вимог законодавства; 5) переліку питань для суб'єктів господарювання щодо здійснення контролю за діями (бездіяльністю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю); 6) пояснення, зауваження або заперечення щодо проведеного заходу державного нагляду (контролю) та складеного за його результатами акта; 7) оцінки суб'єкта господарювання щодо професійного рівня посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які проводили захід державного нагляду (контролю); 8) місця для підписів посадових осіб органу державного нагляду (контролю), керівника суб'єкта господарювання або уповноваженої ним особи, а також третіх осіб, які брали участь у заході державного нагляду (контролю). Уніфікована форма акта перевірки розробляється згідно з додатком 2.
Як стверджує представник відповідача, НКРЕКП розроблено уніфіковану форму акта, який складається за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, та є додатком 18 до Порядку № 428, а додатками 4-17 до Порядку № 428 передбачено, зокрема, перелік питань, які є складовими акта планового заходу державного контролю щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності.
В той же час, 27 червня 2018 року на офіційному веб-сайті відповідача (http://www.nerc.gov.ua/index.php?id=32814) розміщено постанову НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428, якою затверджено Порядок № 428, а сам Порядок № 428 розміщено за посиланням http://www.nerc.gov.ua/data/filearch/postanovy/2018/p0428-p-2018.pdf, тобто, на момент проведення перевірки позивача, НКРЕКП не тільки затвердила, а і оприлюднила уніфіковану форму акта.
Судом також враховуються посилання представника відповідача на те, що переліки питань, затверджені згідно з додатками 4-17 Порядку № 428, є вичерпними для всіх суб'єктів відповідних сфер регулювання, незалежно від ступеня ризику, оскільки зазначені сфери регулювання є як ризико-орієнтовними, так і соціально значущими, незалежно від обсягів реалізації послуг та кількості обслуговування споживачів.
Посилання позивача на недоліки передбаченого Порядком № 428 уніфікованого акту, зокрема, на відсутність, на думку представника позивача, певних його складових, які передбачені в п. 5 Методики № 342, не можуть бути прийняті судом до уваги, оскільки (1) предметом спору в межах даної адміністративної справи є оскаржувана постанова, а не Порядок № 428 взагалі чи його окремі положення зокрема, (2) вказані обставини не є підставою для висновку про не затвердження та не оприлюднення відповідачем у встановленому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» порядку уніфікованої форми акту, (3) позивач не позбавлений можливості звернутися до суду в порядку ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) щодо оскарження Порядку № 428, якщо вважає його таким, що порушує його права.
Таким чином, твердження позивача, як на підставу протиправності спірної постанови, на те, що НКРЕКП на час проведення перевірки позивача не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» порядку уніфіковану форму акту, що відповідає Методиці № 342, а тому не мала проводити захід державного контролю (заходу), у зв'язку з чим і не допущена до перевірки, є необґрунтованим та безпідставним.
Разом з тим, за змістом ст. 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. Регулятор на своїх засіданнях, зокрема: розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції; розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб'єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суміжних ринків. Перелік питань, що вносяться на розгляд Регулятора, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора. Разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень. Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Рішення Регулятора є обов'язковими до виконання суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
Судом встановлено, що у відповідності до вимог вказаної норми 02 вересня 2019 року, тобто за три робочі дні до дня проведення засідання, на офіційному веб-сайті відповідача оприлюднено порядок денний засідання, що має відбутись у формі відкритого слухання 06 вересня 2019 року (http://www.nerc.gov.ua/?news=9378), під пунктом 19 якого передбачено розгляд питання про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ «Сумигаз».
При цьому, за посиланням http://www.nerc.gov.ua/data/filearch/Materialy_zasidan/2019/veresen/06.09.2019/p22_06-09-19.pdf оприлюднено обґрунтування до проекту спірної постанови та проект самої спірної постанови.
Отже, наведене свідчить про дотримання відповідачем порядку та процедури прийняття оскаржуваної постанови від 06 вересня 2019 року № 1860 «Про накладення штрафу на АТ «Сумигаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
В свою чергу, згідно з п. 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 (далі - Ліцензійні умови) господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Таким чином, Ліцензійними умовами встановлено обов'язок здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог, у тому числі інших нормативно-правових актів, до яких відноситься і Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», з огляду на що, доводи позивача про те, що положення вказаної норми не є вимогами Ліцензійних умов, а - загальною вимогою для суб'єктів господарювання, є хибними.
Статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов'язаний, зокрема, допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Проте, всупереч вказаній нормі, позивачем безпідставно, як встановлено судом, не допущено комісію до проведення планової перевірки AT «Сумигаз» щодо дотримання Ліцензійних умов за період діяльності з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року, у строк з 22 серпня 2019 року по 05 вересня 2019 року, згідно з переліком питань відповідно до додатку 12 до Порядку№ 428.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що порушення позивачем вимог ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є порушенням Ліцензійних умов.
Твердження позивача про те, що відповідачем встановлено порушення за межами проведення перевірки - до її проведення також є помилковими, оскільки перевірка фактично не проводилась.
Що стосується накладення НКРЕКП на позивача штрафу у розмірі 850 000 грн. суд зважає на таке.
Відповідно до ч. 1, п. 2 ч. 2, ч. 3 ст. 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» суб'єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах. За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді, зокрема, накладення штрафу. У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб'єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб'єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання» (ч. 4 ст. 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
Зважаючи на те, що позивач є оператором газорозподільної систем та здійснює діяльність з розподілу природного газу, відповідачем накладено на позивача штраф відповідно до Закону України «Про ринок природного газу», який визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.
Відповідно до ч. 1, п. 1 ч. 2, п. 2 ч. 3 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» суб'єкти ринку природного газу, які порушили законодавство, що регулює функціонування ринку природного газу, несуть відповідальність згідно із законом. Правопорушеннями на ринку природного газу зокрема є порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності. У разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб'єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді, зокрема, штрафу.
Згідно з пп. «б» п. 5 ч. 4 ст. 59 названого Закону Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб'єктів ринку природного газу (крім споживачів) у таких розмірах: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб'єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.
Під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб'єктів, пом'якшуючі та обтяжуючі обставини. Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором під час перевірки вважаються пом'якшуючими обставинами. Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку природного газу вважаються обтяжуючими обставинами (ч. 5 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу»).
Зважаючи на встановлене судом, суд вважає, що відповідачем враховано встановлені ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» обставини, а тому застосування до АТ «Сумигаз» штрафу у розмірі 850 000 грн. здійснено у відповідності до норм чинного законодавства.
Поряд з цим, надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29). Наведена позиція Європейського суду з прав людини також застосовується і Верховним Судом, зокрема, у постанові від 28 серпня 2018 року у справі № 802/2236/17-а.
Разом з тим, згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Отже, з огляду на викладене у сукупності, суд приходить до висновку про відсутність належних правових підстав для задоволення позовних вимог - визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП від 06 вересня 2019 року № 1860 «Про накладення штрафу на АТ «Сумигаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно з положеннями ст. 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:
1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;
2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.
Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих позивачем доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд приходить до висновку про те, що вимоги позивача є необґрунтованими, безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню, оскільки відповідачем прийнято постанову у відповідності до критеріїв, визначених ч. 2 ст. 2 КАС України.
Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 241-246, 250, 255 КАС України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Сумигаз» (40021, місто Суми, вулиця Лебединська, будинок13; код ЄДРПОУ 03352432) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, місто Київ, вулиця Смоленська, будинок 19; код ЄДРПОУ 39369133) про визнання протиправною та скасування постанови - відмовити повністю.
Рішення відповідно до статті 255 КАС України набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма часниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.
Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів за правилами, встановленими статтями 293-297 КАС України.
Відповідно до пп. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суддя П.В. Вовк