Іменем України
11 грудня 2019 року
м. Київ
справа №314/6175/16-а (2-а/314/36/2016)
адміністративне провадження №К/9901/43352/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу cільського голови Петро-Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області Малик Олександра Васильовича
на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2017 року (колегія у складі суддів Прокопчук Т.С., Чабаненко С.В., Шлай А.В.)
у справі №314/6175/16-а
за позовом Приватного акціонерного товариства «Петромихайлівське»
до Петро-Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області, Сільського голови Петро-Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області Малик Олександра Васильовича
про визнання бездіяльності та дій протиправними, зобов'язання до вчинення певних дій.
І. РУХ СПРАВИ
1. 07.09.2016 до Вільнянського районного суду Запорізької області надійшов адміністративний позов ПАТ «Петромихайлівське» до Петро-Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області, сільського голови Петро-Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області Малик О.В.
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність та зобов'язати Петро-Михайлівську сільську раду розглянути на пленарному засіданні сесії заяви ПАТ «Петромихайлівське» №296 від 26.04.2016, №376 від 21.06.2016, №430 від 26.07.2016 про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), визначеної в Державному акті на право колективної власності серії ЗП № 000596 від 22.07.1999 року;
- визнати протиправними дії сільського голови Петро-Михайлівської сільської ради Малик О.В щодо одноособового розгляду заяв ПАТ «Петромихайлівське» у вигляді листів №02-01-25/168 від 11.05.2016, №02-01-27/32 від 18.07.2016, №02-01-27/38 від 15.08.2016.
3. Постановою Вільнянського районного суду Запорізької області від 14.11.2016 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09.02.2017 скасовано постанову Вільнянського районного суду Запорізької області від 14.11.2016 та прийнято нову постанову. Позовні вимоги задоволено:
- визнано протиправними дії сільського голови Петро-Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області Малик О.В. щодо одноособового розгляду заяв ПАТ «Петромихайлівське» №296 від 26.04.2016, №376 від 21.06.2016, №430 від 26.07.2016 у вигляді листів №02-01-25/168 від 11.05.2016, №02-01-27/32 від 18.07.2016, №02-01-27/38 від 15.08.2016;
- визнано протиправною бездіяльність та зобов'язано Петро-Михайлівську сільську раду Вільнянського району Запорізької області розглянути на пленарному засіданні сесії заяви позивача №296 від 26.04.2016, №376 від 21.06.2016, №430 від 26.07.2016 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки, визначеної в Державному акті на право колективної власності серії ЗП № 000596 від 22.07.1999.
5. 13.03.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга cільського голови Петро-Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області Малик О. В. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою від 14.03.2017 відкрито касаційне провадження.
7. 03.04.2017 від ПАТ «Петромихайлівське» надійшли заперечення на касаційну скаргу.
8. Скаржник подав пояснення на відзив касаційної скарги.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. 22.07.1999 ВАТ "Петромихайлівське" (правонаступник - ПАТ «Петромихайлівське») отримало Державний акт на право колективної власності на землю серії ЗП № 000596, згідно з яким у його колективній власності перебуває 4897,7 га землі для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
10. Рішенням Петро-Михайлівської сільської ради № 06 від 05.12.2002 погоджено технічну документацію по складанню проекту поділу земель колективної власності ВАТ "Петромихайлівське" на земельні частки (паї) в кількості 854 шт.
11. Розпорядженням Вільнянської районної державної адміністрації №109 від 05.03.2003 було затверджено технічну документацію по складанню проекту поділу земель колективної власності ВАТ "Петромихайлівське" на земельні частки (паї) в кількості 854 шт.
12. Згідно з технічною документацією власникам сертифікатів на земельні частки (паї) було виділено земельні ділянки площею 4188,9 га.
13. Після виділення в натурі (на місцевості) земельних часток (паїв) власники отримали державні акти на право приватної власності на земельні ділянки, а у власності ПАТ «Петромихайлівське» залишились земельні ділянки площею 708,8 га.
14. Станом на початок 2016 року на території населених пунктів Петро-Михайлівської сільської ради залишилися земельні ділянки орієнтовною площею 11,20 га розташовані під господарськими будівлями і дворами в с. Петро-Михайлівка, с.Улянівка та с.Грушівка - всього 9 земельних ділянок.
15. З метою приведення у належний стан документації, що посвідчує право власності на земельні ділянки, ПАТ «Петромихайлівське» звернулось до Петро-Михайлівської сільської Ради із заявою про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості).
16. Вперше, заявою від 26.04.2016 №296 позивач просив надати дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), що знаходяться на території сільської ради та належать заявнику на праві власності, орієнтовною площею 708,8 га.
17. У відповідь листом від 11.05.2016 № 02-01-25/168 сільська повідомила про неможливість надання зазначеного дозволу, оскільки вирішення цього питання належить до повноважень Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області.
18. Вдруге, у відповідь на лист від 11.05.2016, заявою 21.06.2016 № 376 просив надати той самий дозвіл.
19. Листом від 18.07.2016 № 02-01-27/32 сільська рада відмовила у вирішенні заяви, посилаючись на те, що відсутня інформація про об'єкти нерухомого майна, які перебувають у власності ПАТ «Петромихайлівське» під якими він хоче отримати у користування або власність земельні ділянки, не зазначено подальший вид використання ділянки - продаж чи оренда.
20. Втретє, у відповідь на лист від 18.07.2016, заявою від 26.07.2016 № 430 знову просив надати дозвіл та зазначив, що не має наміру викупляти або брати в оренду земельні ділянки комунальної власності. Метою звернення є реєстрація у Державному земельному кадастрі земельних ділянок, що належать ПАТ «Петромихайлівське» на праві власності, що виникло на підставі Державного акту про право колективної власності. Посилався на ч. 3 ст. 79-1 ЗК України, яка передбачає таку реєстрацію і на те, що вирішення даного питання є компетенцією сільської ради.
21. До усіх заяв додавав розпорядження № 195 від 25.05.1999, копію Державного акту, рішення сільської ради № 06 від 05.12.2002, витяг зі статуту, лист управління Держгеокадастру у Вільнянському районі від 15.02.2016.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
22. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що на території Петро-Михайлівської сільської ради знаходяться земельні ділянки орієнтовною площею 11,20 га, які перебувають у власності ПАТ "Петромихайлівське". Ці земельні ділянки належать позивачу відповідно до Державного акту на право колективної власності і залишилися у його власності під різними об'єктами інфраструктури (контора, їдальня, дитячий садок тощо) після виділення в натурі земель колективної власності власникам сертифікатів на земельні частки (паї).
23. Вважає, що відповідно до п.10 ст.28-1 "Прикінцевих та перехідних положень" Закону України "Про Державний земельний кадастр" документи, якими було посвідчено право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, видані до набрання чинності цим Законом, є дійсними, а згідно з п.2 того ж розділу, земельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера. У разі, якщо відомості про зазначені земельні ділянки не внесені до Державного реєстру земель, їх державна реєстрація здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за заявою їх власників. Отже, заяви ПАТ "Петромихайлівське" мають бути розглянуті без надання графічних матеріалів щодо місця розташування та розміру земельних ділянок, оскільки земельні ділянки вже сформовані, вони входять до складу земель, що перебувають у колективній власності, та на них наявний правовстановлюючий документ.
24. Позивач зазначив, що із врахуванням цих положень Закону, він тричі звертався до сільської ради із заявами про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості). Проте жодного рішення не було прийнято. При цьому, заяви були розглянуті одноособово сільським головою, листами повідомив позивача про відмову у задоволенні цих заяв, чим перевищив свої повноваження, перебравши на себе функції сільської Ради.
25. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що виділення позивачу земельних ділянок має відбуватися у порядку, встановленому ст.ст.123, 128 Земельного Кодексу України, а ПАТ "Петромихайлівське" при поданні заяв не надав всі документи, які передбачені цими статтями, а саме - не зазначив про цільове використання земельних ділянок та не додав графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки. Крім того, Державний акт на право колективної власності не може вважатися правовстановлюючим документом позивача на земельні ділянки, оскільки такої форми власності, як колективна, наразі не існує.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
26. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до статті 5 Земельного кодексу України (в ред.1990 року) суб'єктами права колективної власності на землю були колективні сільськогосподарські підприємства, сільськогосподарські кооперативи, садівницькі товариства, сільськогосподарські акціонерні товариства, у тому числі створені на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств. Разом з цим, порядок і умови переходу та переоформлення прав на землі, які були надані суб'єктам права колективної власності, та які згідно із законодавством не підлягають паюванню, діючим законодавством не визначені.
Отже, Державний акт на право колективної власності на землю від 1999 року не є правовстановлюючим документом відносно земельних ділянок, виділення в натурі яких вимагає позивач. Крім того, Державний акт був виданий на єдину земельну ділянку площею 4897,7 га, тоді як у зверненні позивача йдеться про 9 різних земельних ділянок загальною площею приблизно 11,20 га.
Позивач не надав до клопотання документів, визначених у ст. 123 ЗК України.
27. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку і позов задовольнив, виходячи з того, що позивач у відповідності до ч.3 ст. 79-1 ЗК України, п. «в» ч.10 ст. 55 Закону України «Про землеустрій», у зв'язку зі зменшенням площі земельної ділянки, звернувся до сільської ради щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою стосовно встановлення (відновлення) меж даної земельної ділянки.
28. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»№ рада в межах своїх повноважень не наділена правом приймати нормативні та інші акти у формі листів, а тому вимоги позивача щодо визнання протиправними дій сільського голови щодо одноособового розгляду заяв позивача у вигляді листів є обґрунтованими.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
29. У касаційні скарзі відповідач посилається на те, що суд апеляційної інстанції не звернув увагу, що предметом є зобов'язання надати дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), натомість суд зобов'язав відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки.
30. Суд безпідставно визнав протиправними дії сільського голови щодо вирішення заяв позивача у формі листів. Так заявник не подав усіх документів, визначених у ст. 123 ЗК України. зазначена стаття не передбачає серед підстав вимови у наданні дозволу - відсутність документів. Тому заяви позивача законно не виносились на розгляд сесії ради і рішення по них не приймалось.
31. У запереченнях на касаційну скаргу позивач зазначив, що відповідач неправильно посилається на ст. 123 ЗК України. оскільки нею регулюється виключно порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування. Проте земельні ділянки, щодо яких позивач просив надати дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі, перебувають у його власності. юридичні особи, що одержали у власність земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше діючим законодавством, зберігають права на ці ділянки. Сільський голова не є органом уповноважений розглядати відповідні заяви
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги.
33. Правовим питанням даного спору є надання правової оцінки не надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Підставами позову є не вирішення питання про надання дозволу у формі рішення, наявність чи відсутність підстав для відмови у наданні дозволу.
34. Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.
35. Відповідно до статті 25 цього ж Закону документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: ґ) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок; і) технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
36. Таким чином, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.
37. Позивач звертався до відповідача саме за отриманням дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Земельні ділянки, орієнтовною площею 708,8 га, знаходяться на території сільської ради.
38. У власності ВАТ "Петромихайлівське" на підставі Державного акту на право колективної власності на землю 22.07.1999 перебувало 4 897,7 га землі. Згодом було затверджено технічну документацію по складанню проекту поділу земель колективної власності ВАТ "Петромихайлівське" на земельні частки (паї) в кількості 854 шт. та згідно з технічною документацією власникам сертифікатів на земельні частки (паї) було виділено земельні ділянки площею 4188,9 га.
39. Отже, земельні ділянки, орієнтовною площею 708,8 га (4 897,7 га - 4188,9 га = 708,8 га) є ділянками, що залишились ПАТ «Петромихайлівське» після виділення земельних ділянок власникам сертифікатів на земельні частки (паї), що належали йому на праві колективної власності.
40. Земельні ділянки, що належали позивачеві на праві колективної власності не були зареєстровані у Державному земельному кадастрі.
41. Відповідно до п. 2 розділу 7 Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про Державний земельний кадастр» земельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера. У разі якщо відомості про зазначені земельні ділянки не внесені до Державного реєстру земель, їх державна реєстрація здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за заявою їх власників (користувачів земельної ділянки державної чи комунальної власності) або особи, яка подала заяву про визнання спадщини відумерлою, якщо така справа прийнята до провадження судом.
42. Відповідно до пункту 10 статті 28-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Державний земельний кадастр» документи, якими було посвідчено право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, видані до набрання чинності цим Законом, є дійсними.
43. Окрім того, відповідно до ч. 3 ст. 3 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» встановлено, що речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до 1 січня 2013 року, визнаються дійсними за наявності однієї з таких умов: 1) реєстрація таких прав була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) на момент виникнення таких прав діяло законодавство, що не передбачало їх обов'язкової реєстрації.
44. Таким чином, право власності ПАТ «Петромихайлівське» на земельні ділянки площею 708,8 га не втрачено і є дійсним.
45. Відповідно до ч. 3 ст. 79-1 ЗК України сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
46. Відповідно до ч. 10 ст. 55 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає, зокрема, рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою (у випадках, передбачених законом).
47. Отже, для реєстрації у Державному земельному кадастрі земельних ділянок, що належали ПАТ «Петромихайлівське» на підставі Державного акту про право колективної від 22.07.1999, який було зареєстровано в Книзі записів державних актів на право колективної власності на землю, необхідна технічна документація із землеустрою, дозвіл на розроблення якої в силу ч. 10 ст. 55 Закону України «Про землеустрій» надається рішенням органу місцевого самоврядування.
48. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про законність позовним вимог ПАТ «Петромихайлівське».
49. Крім того, Суд звертає увагу, що положення статтею 123 ЗК України визначено порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, а саме: надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: 1) надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; 2) формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
50. Водночас, відповідно до ч. 6 ст. 123 ЗК України надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
51. Отже, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється лише у випадку: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання). Якщо земельна ділянка вже була у користуванні, то вона вважається сформованою, оскільки визначено її цільове призначення, площу та межі.
52. Таким чином, відповідач безпідставно відмовляв позивачеві у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою з підстав не зазначення цільового використання земельних ділянок, відсутності графічних матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки.
53. З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального права відповідно до встановлених обставин та правильно вирішив спір по суті про задоволення позовних вимог.
54. Водночас, цей суд неправильно зобов'язав Петро-Михайлівську сільську раду Вільнянського району Запорізької області розглянути на пленарному засіданні сесії заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки, оскільки предметом звернення є саме надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки.
55. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Відповідно до частини 4 статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
56. Отже, Суд приходить до висновку про необхідність змінити резолютивної частини рішення суду апеляційної інстанції в частині зобов'язання відповідача вчинити певні дії. В іншій частині рішення підлягає залишенню без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд -
Касаційну скаргу cільського голови Петро-Михайлівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області Малик Олександра Васильовича - задовольнити частково.
Змінити резолютивну частину постанови Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2017 року, а саме викласти абзац 5 у такій редакції: «Визнати протиправною бездіяльність та зобов'язати Петро-Михайлівську сільську раду Вільнянського району Запорізької області розглянути на пленарному засіданні сесії заяви позивача №296 від 26 квітня 2016 року, №376 від 21 червня 2016 року, №430 від 26 липня 2016 року про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), визначеної в Державному акті на право колективної власності серії ЗП № 000596 від 22 липня 1999 року.
В іншій частині судові рішення - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя Кравчук В.М.
Суддя Єзеров А.А.
Суддя Стародуб О.П.