Справа № 320/1555/19 Суддя (судді) першої інстанції: Кушнова А.О.
28 листопада 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Кобаля М.І., Мельничука В.П., при секретарі - Рейтаровській О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області до Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації Київської області, Середівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів - дитячий садок" Згурівської районної ради Згурівського району, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, Згурівська районна рада, Згурівська районна державна адміністрація про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
Перший заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області звернувся до суду з позовом якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Середівського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок" Згурівської районної ради, що зафіксовані в акті №90 позапланової перевірки, проведеної у період з 18.09.2018 по 19.09.2018 Згурівським РС ГУ ДСНС України у Київській області;
- зобов'язати Відділ освіти Згурівської районної державної адміністрації вжити, в межах компетенції, заходів направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень;
- зобов'язати Середівський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради вжити заходів, в межах компетенції, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки в діяльності, що зафіксовані в акті №90 позапланової перевірки, проведеної у період з 18.09.2018 по 19.09.2018 Згурівським РС ГУ ДСНС України у Київській області
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року позовну залишено без розгляду.
В апеляційній скарзі Перший заступник прокурора Київської області посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, просить скасувати вказане судове рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Зокрема, скаржник зазначає, що судом першої інстанції протиправно не враховано правову природу спору та обраний прокурором спосіб захисту інтересів держави у даному спорі, як наслідок невірно визначено суб'єктний склад учасників спірних правовідносин, а тому відсутні підстави для залишення позову без розгляду.
Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм матеріального і процесуального права, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного.
Як вбачається зі змісту позовної заяви адміністративний позов пред'явлено прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів. На думку суб'єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у невідповідності облаштування та обладнання приміщень Середівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради вимогам чинних нормативних актів у сфері пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту населення формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства, порушує тим самим інтереси держави у сфері контролю за додержанням вимог зазначеного законодавства, створює реальну загрозу для безпечного перебування дітей дошкільного віку у цьому дошкільному закладі, загрозу здоров'ю та життю вихованців та працівників закладу освіти. Прокурором зазначено, не дивлячись на те, що хоча законодавством визначено орган, уповноважений державною здійснювати функції нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки та цивільного захисту, однак у даного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовними вимогами про зобов'язання вжити заходів щодо усунення порушень пожежної безпеки.
Колегія суддів надаючи оцінку обґрунтуванню в чому полягає порушення інтересів держави, на захист яких звернувся прокурор до суду зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
За приписами частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
За наслідками пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Відповідно до пункту 1 Положення «Про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого Постановою КМУ № 1052 від 16 грудня 2015 року Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері пожежної та техногенної безпеки.
У відповідності до підпункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення діяльності закладу до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Як зазначає частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Статтею 70 Кодексу цивільного захисту України передбачено перелік підстав для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємства, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів.
Отже, виходячи з вищенаведених норм, спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері забезпечення пожежної безпеки є органи ДСНС.
Водночас, відповідно до ст.ст. 67, 68, 70 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів ДСНС належить право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
Аналізуючи вказані положення законодавства, колегія судді зазначає, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, виконуючи наглядову (контролюючу) функцію та при виявлені порушень, мають право звертатись до адміністративного суду лише у виключних випадках, передбачених Кодексу цивільного захисту.
Таким чином, прокурор може звернутися до суду в особі суб'єкта владних повноважень, зокрема, у випадках коли у суб'єкта владних повноважень відсутнє законне право на звернення до адміністративного суду для захисту порушеного права та в інтересах держави.
Так, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Виходячи з аналізу частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Прокурор може звернутися до суду в особі суб'єкта владних повноважень, зокрема, у випадках коли у суб'єкта владних повноважень відсутнє законне право на звернення до адміністративного суду для захисту порушеного права та в інтересах держави.
Враховуючи викладене можна дійти висновку, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, виконуючи наглядову (контролюючу) функцію та при виявлені порушень, мають право звертатись до адміністративного суду лише у виключних випадках, передбачених Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI.
Водночас, ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов'язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії.
При цьому, колегія суддів наголошує на тому, що в матеріалах справи наявні відомості про невідповідності облаштування та обладнання приміщень Середівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради вимогам чинних нормативних актів у сфері пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту населення.
Крім того, за результатами перевірок, проведених органами Державної служби України з надзвичайних ситуацій, стан протипожежної безпеки у низці середніх загальноосвітніх навчальних закладів Згурівського району Київської області є таким, що створює потенційну загрозу життю та здоров'ю учнів, зокрема у Середівському навчально-виховному комплексі «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради.
З урахуванням встановлених обставин, правової природи спору та обраний прокурором спосіб захисту інтересів держави колегія суддів доходить висновку, що останній може звертатись до адміністративного суду з позовом про зобов'язання Відділ освіти Згурівської районної державної адміністрації вжити, в межах компетенції, заходів направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень, а також зобов'язати Середівський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дитячий садок» Згурівської районної ради вжити заходів, в межах компетенції, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки в діяльності, що зафіксовані в акті №90 позапланової перевірки, проведеної у період з 18.09.2018 по 19.09.2018 Згурівським РС ГУ ДСНС України у Київській області.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, що потягнуло порушення норм процесуального права, що у свою чергу є підставою для скасування ухвали суду першої інстанції з постановленням нової ухвали про направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду справи.
Відповідно до статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Керуючись статтями 320, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року скасувати.
Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Постанова складена в повному обсязі 03 грудня 2019 р.
Головуючий суддя І.О.Лічевецький
суддя М.І.Кобаль
суддя В.П.Мельничук