Справа № 560/2722/19
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Салюк П.І.
Суддя-доповідач - Охрімчук І.Г.
22 листопада 2019 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Охрімчук І.Г.
суддів: Смілянця Е. С. Капустинського М.М. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року (повний текст рішення складено 01.10.2019 року, м. Хмельницький) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_2 звернулась в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, в якому просить: визнати протиправною бездіяльність Головного Управління Держгеокадастру у Хмельницький області щодо не надання інформації про категорію земель які вказані в її запитах від 03 вересня 2019 року; зобов'язати Головне Управління Держгеокадастру у Хмельницький області надати інформацію про категорію земель, які вказані в її запитах, від 03 вересня 2019 року, на протязі 5 діб після набрання рішення суду законної сили, а саме так як це передбачено законом України «Про доступ до публічної інформації». Також просить встановити контроль за виконанням рішення суду та зобов'язати Головне Управління Держгеокадастру у Хмельницький області подати звіт по виконанню цього рішення.
В обґрунтування позовних вимог вказує, що на її запити надійшла відповідь від Головного Управління Держгеогадастру у Хмельницький області, в якій зазначено, що цільове призначення земельних ділянок невідомо, тому що дані ділянки є несформованими. Однак твердження Держгеокадастру, що він немає інформації про цільове призначення земельних ділянок, які несформовані, не відповідає дійсності. Так, у 2017-2018 на подані ним та його родичами запити відповідач надавав інформацію про цільове призначення земельних ділянок.
Не погоджуючись з такою відмовою відповідача, вважаючи її протиправною, позивач звернувся до суду за захистом своїх порушених прав.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.09.2019 відкрито провадження в адміністративній справі, та призначено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
Відповідачем подано до суду першої інстанції відзив на позов, в якому просить відмовити в задоволенні позову. Вказує, що Головне управління володіє інформацією про земельні ділянки лише з моменту їх формування та внесення відомостей про них в Державний земельний кадастр. Проте земельні ділянки, зазначені у запитах позивача від 03.09.2019 року, не сформовані відповідно до ст. 79-1 Земельного кодексу України, жодна документація із землеустрою на відповідні земельні ділянки не розроблялась, а тому вказати цільове призначення та категорію земельних ділянок не має можливості, оскільки відповідна інформація відсутня в Державному земельному кадастрі. Також, згідно відомостей Державного земельного кадастру запитувані земельні ділянки, які входять в межі м. Хмельницький, належать до комунальної форми власності. Лише після прийняття рішення Хмельницькою міською радою про віднесення земельних ділянок до тієї чи іншої категорії, розроблення документації із землеустрою та внесення відомостей про запитувані земельні ділянки до Державного земельного кадастру, Головне управління буде володіти інформацією про категорію та цільове призначення земельних ділянок, зазначених у запитах позивача від 03.09.2019 року.
Позивачем подано до суду першої інстанції відповідь на відзив, в якому вказує, зокрема, що земельні ділянки знаходяться на землях певної категорії, інформацію про яку має Держгеокадастр, тому що чинним законодавством України на нього покладені обов'язки державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель. Просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.10.2019 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер - НОМЕР_1 ) до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (вул. Інститутська, 4/1, Хмельницький, Хмельницька область, 29000 , код ЄДРПОУ - 39767479) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - відмовлено.
Не погоджуючись із судовим рішенням суду першої інстанції, позивачка звернулася до суду з апеляційною скаргою в якій посилаючись на норми матеріального та процесцального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції від 01.10.2019 року та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог. В обгрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що інформацією про категорію даних ділянок, володіє Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, тому що в силу приписів діючого законодавства України на Головне управління Держгеокадастру покладено обов'язок здійснення надання інформації про землі. Водночас, звернула увагу на те, що 04.09.2019 року на запити позивачки надійшов лист від ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області в якому зазначено, що вказані земельні ділянки не сформовані, тому вказати їх цільове призначення немає можливості. Однак, позивачка звертає увагу на те, що зверталася до відповідача із запитом щодо категорії земель, а не її цільового призначення.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.10.2019 року відкрито апеляційне провадження, а ухвалою суду від 12.11.2019 року призначено до апеляційного розгляду.
Відповідач надіслав до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу, в якій посилається на те, що Головне управління володіє інформацією про земельні ділянки лише з моменту їх формування та внесення відомостей про них в Державний земельний кадастр. Тобто, Державний земельний кадастр містить інформацію щодо сформованих та зареєстрованих земельних ділянок, відомості про які внесені до нього на підставі відповідної документації із землеустрою. При цьому зауважив, що позивачці було рекомендовано звернутись до Хмельницької міської ради, яка є розпорядником спірних земельних ділянок. Відтак, на думку відповідача, відповідь на запити позивача була надана вичерпна та у межах повноважень.
У свою чергу, позивачка надіслала до суду апеляційної інстанції відповідь на відзив у якому вказала, що твердження відповідача про те ,що віднесення земель до тієї чи іншої категорії належить до компетенції Хмельницької міської ради не відповідає дійсності, оскільки згідно Земельного кодексу України зазначено, що категорію земель визначає орган державної влади яким є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, тобто Держгеокадастр. Одночасно, зазначила, що інформацію про цільове призначення органи державної влади та органи місцевого самоврядування надають після надання інформації про категорію земель. А тому, вважає що Держгеокадастр володіє інформацією про основне цільове призначення (категорію) земель в межах України, його інформація та картографічна основа є основою для ведення містобудівного кадастру та інших кадастрів і при цьому забезпечує органи місцевого самоврядування інформацією при здійсненні землеустрою та формуванні земельних ділянок.
Керуючись приписами ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, прийшла до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.
Суд встановив, що позивач 03.09.2019 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області із запитами, в яких просив надати інформацію, до якої категорії земель відносяться земельні ділянки, які межують з ділянками з кадастровими номерами №610100000:35:001:1546, №681010000:06:002:0037, №681010000:06:002:0015, №681010000:06:002:0041 та хто являється розпорядником даних земельних ділянок.
За результатом розгляду запитів Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області була надана відповідь листом від 04.09.2019 року № ПІ-116/0-123/0/63-19, в якій зазначено, що земельна ділянка, яка межує з вищезазначеними ділянками з кадастровими номерами №610100000:35:001:1546, №681010000:06:002:0037, №681010000:06:002:0015, №681010000:06:002:0041, не сформована відповідно до ст. 79-1 Земельного кодексу, вказати їх цільове призначення, категорію земель не має можливості. Відповідно до відомостей Державного земельного кадастру вищезазначені земельні ділянки належать до комунальної власності, оскільки знаходиться в межах м. Хмельницького. Відповідно до ст. 122 Земельного кодексу України, розпорядником земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб є сільські, селищні та міські ради.
Позивачка, вважаючи дії відповідача щодо не надання інформації про категорію земель, які вказані в її запитах протиправними, звернулася до суду з даним адміністративним позовом.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції дійшов висновку, що запити позивача не стосуються відомостей, що зафіксовані в офіційних документах та які були б наявні у Державному земельному кадастрі, а відповідач не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції володіти інформацією щодо категорії земельних ділянок комунальної форми власності, щодо яких зроблено запити. Як наслідок, підстави для визнання бездіяльності відповідача протиправною, та, відповідно, зобов'язання його надати інформацію про цільове призначення земельних ділянок, відсутні.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, зазначає таке.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з вимог ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України "Про доступ до публічної інформації" №2939-VI (далі - Закон №2939-VI).
Згідно пункту 2 частини першої статті 5 Закону України “Про доступ до публічної інформації”, доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Відповідно до ч.1 ст.1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Згідно з п.1 ч.1 ст.3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
За змістом п.2 ча.1 ст.5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію. Відповідно до ч.1 ст.19 Закону № 2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Згідно пункту 1 частини третьої статті 10 Закону України “Про доступ до публічної інформації”, розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов'язані надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом.
Пунктом 6 частини першої статті 14 Закону України “Про доступ до публічної інформації”, встановлено, що розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Відповідно до статті 22 Закону України “Про доступ до публічної інформації”, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.
Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовій формі.
Верховний Суд у постанові від 27 червня 2019 року по справі №522/817/15-а виділив такі ознаки публічної інформації: 1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; 2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; 3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; 4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків; 5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.
Таким чином, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.
Колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про Державний земельний кадастр" (далі - Закон №3613-VI), Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Згідно ч.1 ст.5 Закону №3613-VI, ведення Державного земельного кадастру здійснюється шляхом створення відповідної державної геодезичної та картографічної основи, яка визначається та надається відповідно до цього Закону; внесення відомостей про об'єкти Державного земельного кадастру; внесення змін до відомостей про об'єкти Державного земельного кадастру; оброблення та систематизації відомостей про об'єкти Державного земельного кадастру.
Разом з тим, з метою впорядкування відомостей Державного земельного кадастру, відповідно до пунктів 117, 118, 138 постанови Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 “Про Порядок ведення Державного земельного кадастру”, відомості (зміни до них) про зареєстровані земельні ділянки вносяться до Державного земельного кадастру в разі: внесення змін до відомостей про земельну ділянку; внесення нових (додаткових) відомостей про земельну ділянку, а також виправлення помилок у відомостях Державного земельного кадастру.
Відповідно до п. 10 Порядку №1051, відомостями Державного земельного кадастру є всі відомості, які підлягають внесенню до нього згідно з цим Порядком та у порядку інформаційної взаємодії з іншими кадастрами та інформаційними системами, а також відомості, одержані внаслідок їх оброблення, систематизації та узагальнення.
Пунктом 5 Порядку встановлено, що до складу Держгеокадастру та його територіальних органів входять державні кадастрові реєстратори, які здійснюють внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей в межах повноважень, визначених Законом України "Про Державний земельний кадастр" та цим Порядком.
Згідно з ч.6 п.22 Порядку №1051 визначено, що до Державного земельного кадастру вносяться такі відомості про землі у межах державного кордону, як відомості про землі в межах територій адміністративно-територіальних одиниць (Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя, районів, міст, селищ, сіл, районів у містах) та за їх межами (у частині, що характеризують такі землі з урахуванням їх місцезнаходження), як, зокрема, відомості про категорії земель у межах адміністративно-територіальної одиниці: назва, код (номер) категорії земель (в цілому і за окремими контурами) згідно з додатками 2 і 3 та пунктом 28 цього Порядку; межі земель кожної категорії за окремими контурами з координатами їх поворотних точок та довжиною; площа земель кожної категорії (в цілому і за окремими контурами); інформація про документи, на підставі яких встановлено категорію земель (назва, дата та номер рішення про затвердження документації із землеустрою, за якою здійснено віднесення земель до відповідної категорії, найменування органу, що його прийняв), електронні копії таких документів.
Відповідно до п. а) ч.2 ст.21 Закону №3613-VI відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру щодо категорії земель: на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються; на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення; на підставі технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель.
Згідно з ч. 1 ст. 79-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Відповідно до ч.2 ст.79-1 ЗК України формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв). Згідно ч. 3 ст. 79-1 ЗК України, сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Враховуючи зазначене вище, Державний земельний кадастр містить інформацію щодо сформованих та зареєстрованих земельних ділянок, відомості про які внесено до нього на підставі відповідної документації із землеустрою. При цьому, Державний земельний кадастр поступово наповнюється інформацією.
Вирішуючи питання щодо законності та обґрунтованості прийнятого рішення, колегія суддів враховує наступне.
Згідно з ч.1 ст.84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Відповідно до ч.1 ст.122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Отже, відповідачем не є уповноваженим органом щодо розпорядження зазначених у запиті земельних ділянок.
Матеріалами справи встановлено, що відповідач у відповіді на запит листом від 04.09.2019 року №ПІ 116/0-123/0/63-19 повідомив, що земельні ділянки, які межують з ділянками з кадастровиминомерами№610100000:35:001:154,№681010000:06:002:0037,№681010000:06:002:0015, №681010000:06:002:0041, не сформовані відповідно до ст. 79-1 ЗК України, тому вказати їх цільове призначення, категорію земель немає можливості.
Згідно з п.1 ч.1 ст. 22 Закону №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, якщо розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.
В даному випадку, колегія суддів погоджується, що запити позивача не стосуються відомостей, що зафіксовані в офіційних документах та які були б наявні у Державному земельному кадастрі, відповідач не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції володіти інформацією щодо категорії земельних ділянок комунальної форми власності, щодо яких зроблено запити. Як наслідок, підстави для визнання бездіяльності відповідача протиправною, та, відповідно, зобов'язання його надати інформацію про цільове призначення земельних ділянок, відсутні.
Що стосується доводів позивача про те, що у 2017-2018 на подані ним та його родичами запити відповідач надавав інформацію про цільове призначення земельних ділянок, то суд першої інстанції вірно вважає їх безпідставними, оскільки це стосується інших земельних ділянок. Позивачем не враховано, що Державний земельний кадастр наповнюється поступово, і п.22 Порядку ведення Державного земельного кадастру лише передбачає, які відомості до нього вносяться, проте жодним чином не вказує, що він містить такі відомості щодо усіх земельних ділянок. Посилання позивача на рішення судів у справах №822/3589/17, №822/1424/18, №822/1137/18, №822/900/18, №822/1030/18 у яких, як він вказує була надана інформація про цільове призначення земельної ділянки не стосуються предмету цього судового розгляду, і не спростовує висновок суду у цій справі.
Оскільки позовні вимоги не підлягають задоволенню, відсутні підстави й для встановлення судового контролю за виконанням рішення суду.
Частиною першою та другою статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Положеннями статті 90 КАС України закріплено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Колегія суддів, погоджується з позицією суду першої інстанції, що позивач не довів позовні вимоги, а відповідач діяв у межах закону при наданні відповіді на запити ОСОБА_3 про надання інформації про цільове призначення окремих земельних ділянок, тому в задоволенні позовних вимог необхідно відмовити.
На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і прийшов до обґрунтованого висновку про відмову у задоволенні позовних вимог. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для скасування оскаржуваного рішення. Фактично доводи зводяться до повторення позовної заяви, незгоди з обставинами, які вірно встановлені судом першої інстанції та яким надана належна правова оцінка.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 22 листопада 2019 року.
Головуючий Охрімчук І.Г.
Судді Смілянець Е. С. Капустинський М.М.