П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
14 листопада 2019 р.м. ОдесаСправа № 420/2034/19
Головуючий в 1 інстанції: Бжассо Н. В.
П'ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
Головуючого судді - Єщенка О.В.
суддів - Димерлія О.О.
- Коваля М.П.
За участю: секретаря - Іщенка В.О.
представника позивача - Подорожнього А.С. (ордер від 14.11.2019 року)
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Відділу містобудування та архітектури Біляївської районної державної адміністрації Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення,-
ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати Рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 12.01.2018 року про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №1 від 12.01.2016 року стосовно будівництва нежитлової будівлі з торгово-офісними приміщеннями за адресою: масив 1, ділянка 9, Усатівська сільська рада, Біляївський район.
В обґрунтування позову зазначено, що рішення Департаменту ДАБІ в Одеській області від 12.01.2018 року, яким скасовано дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 1 від 12.01.2016 року стосовно будівництва нежитлової будівлі з торгово-офісними приміщеннями і будівлі складського призначення за адресою: масив 1, ділянка 9, Усатівська сільська рада, Біляївський район, є неправомірним та необґрунтованим, не враховує тих обставин, що відповідні містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані згідно належної містобудівної документації. При цьому, під час прийняття рішення відповідачем жодним чином не обґрунтовано норми закону, які були порушені саме позивачем, а тому це рішення відповідача не може відповідати критерію законності, нести негативні наслідки для позивача та підлягає скасуванню.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2019 року адміністративний позов задоволено у повному обсязі. Суд визнав протиправним та скасував Рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 12.01.2018 року про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №1 від 12.01.2016 року стосовно будівництва нежитлової будівлі з торгово-офісними приміщеннями за адресою: масив 1, ділянка 9, Усатівська сільська рада, Біляївський район.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, з посиланням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, звернулось з апеляційною скаргою, в якій просить його скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та як вбачається з матеріалів справи, 12.01.2016 року Відділом містобудування та архітектури Біляївської райдержадміністрації зареєстровано за №1 містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки за адресою: масив 1, ділянка 9, Усатвіська сільська рада, Біляївський район, замовником яких є: ОСОБА_1 .
У п.п. 5, 7, 8, 9 вказаних Умов та обмежень визначено: документ, що підтверджує право власності або користування земельною ділянкою - державний акт на право власності на земельну ділянку Серії ЯЖ №319357 від 17.10.2008 року; цільове призначення земельної ділянки - для розміщення виробничих складів, кафе-магазину та ПТО для надання послуг та обслуговування територіальної громади; посилання на містобудівну документацію: генеральний план населеного пункту, план зонування, детальний план території та рішення про їх затвердження (у разі наявності) - схема планування території району 1982 рік, об'єкт буде враховано під час оновлення СПТР.
10.11.2016 року Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстровано декларацію за №ОД0131631511781 про початок виконання будівельних робіт з нового будівництва нежитлової будівлі з торгово-офісними приміщеннями (готель, міні-маркет) і будівлі складського призначення (ангар) за адресою: масив 1, ділянка 9, Усатвіська сільська рада, Біляївський район, Одеська область, замовником якої є ОСОБА_1 . У вказаній декларації міститься посилання на містобудівні умови та обмеження, що видані Відділом містобудування та архітектури Біляївської райдержадміністрації зареєстровано за №1 від 12.01.2016 року.
12.01.2018 року Депратаментом ДАБІ в Одеській області за результатом планової перевірки діяльності Відділу містобудування та архітектури Біляївської районної державної адміністрації прийнято рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №1 від 12.01.2016 року стосовно будівництва нежитлової будівлі з торгово-офісними приміщеннями (готель, міні-маркет) і будівлі складського призначення (ангар) за адресою: масив 1, ділянка 9, Усатвіська сільська рада, Біляївський район, прийняті відділом містобудування та архітектури Біляївської райдержадміністрації, яке знаходиться за адресою: проспект Незалежності, 11, м. Білявка, Одеська область.
Підставою для прийняття вказаного рішення стало те, що перевіркою встановлено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №1 від 12.01.2016 року стосовно будівництва нежитлової будівлі з торгово-офісними приміщеннями (готель, міні-маркет) і будівлі складського призначення (ангар) за адресою: масив 1, ділянка 9, Усатвіська сільська рада, Біляївський район, замовник - ОСОБА_1 , земельна ділянка належить на підставі державного акту на право власності від 17.10.2008 року, кадастровий номер: 5121085200:01:001:0653, надані на основі генерального плану населеного пункту, який згідно з ч. 1 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, а не на основі плану зонування території чи детального плану території, які відповідно до ч. 1 ст. 18 та ч. 4 ст. 19 Закону визначають містобудівні умови та обмеження використання території для містобудівних потреб, що є порушенням п. 6 ч. 1 розділу V Прикінцевих положень Закону України. Встановлено, що містобудівні умови та обмеження видано з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: п. 8 ч. 1 ст. 1 та п. 6 розділу V "Прикінцеві положення" Закону України.
Про скасування містобудівних умов та обмежень Відділ містобудування та архітектури Біляївської районної державної адміністрації Одеської області повідомив позивача листом від 21.01.2019 року №05.
Не погоджуючись з рішенням відповідача, посилаючись на його неправомірність і необґрунтованість, позивач звернувся до суду із цим позовом за захистом своїх прав та інтересів.
Вирішуючи спір по суті та задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що містобудівні умови та обмеження надані позивачу з урахуванням схеми планування району 1982 року (генерального плану населеного пункту), який з огляду на положення ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності" є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні. Оскільки відповідачем не надано доказів на підтвердження факту невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівній документації на місцевому рівні, а скасування дії містобудівних умов і обмежень через їх видання з урахуванням генерального плану населеного пункту, а не плану зонування території чи детального плану нормами законодавства про регулювання містобудівної діяльності не передбачено і на підставі вказаних містобудівних умов та обмежень позивачем подано декларацію про початок будівельних робіт, у період з листопада 2016 року по січень 2018 року здійснювалось відповідне будівництво, рішення відповідача не може відповідати критерію обґрунтованості і правомірності, а виявлені порушення уповноваженого органу не можуть нести негативних наслідків для позивача, який розраховував на відповідність нормам чинного законодавства поданої ним документації.
Колегія суддів висновки суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову вважає правильними, з огляду на наступне.
Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 року №3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно із ч. 1 ст. 16 Закону України від 17.02.2011 року №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Частиною 1 ст. 17 Закону України від 17.02.2011 року №3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Згідно із ч. 1 ст. 18 Закону України від 17.02.2011 року №3038-VI (в редакції, яка діяла на момент видачі містобудівних умов та обмежень) план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.
Відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону України від 17.02.2011 року №3038-VI (в редакції, яка діяла на момент видачі містобудівних умов та обмежень) детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Згідно із ч. 2 ст. 24 Закону України від 17.02.2011 року №3038-VI зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.
Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
За правилами ст. 25 Закону України від 17.02.2011 року №3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями.
Відповідно до ч.ч. 1, 2, 3, 4 ст. 26 Закону України від 17.02.2011 року №3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.
Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Разом з цим, відповідно до ч.ч. 1, 2, 3, 4, 5 ст. 29 Закону України від 17.02.2011 року №3038-VI (в редакції, яка діяла на момент видачі містобудівних умов та обмежень) основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Зазначені положення закону кореспондуються із приписами Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 року №109 (який діяв на момент виникнення спірних правовідносин).
Разом з цим, відповідно до п.п. 2.1, 2.2, 2.4 Порядку від 07.07.2011 року №109 (який діяв на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.
Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
Водночас, згідно із ч. 8 ст. 29 Закону України від 17.02.2011 року №3038-VI містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника.
Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.
Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється: 1) за заявою замовника; 2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам; 3) за рішенням суду.
Аналіз наведених правових норм показав, що містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації за зверненням особи, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, до уповноваженого органу з наданням визначених Законом документів. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень, за умовами надання всіх необхідних документів з достовірними відомостями, є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації.
Тобто, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації встановлюється спеціально уповноваженим органом на стадії прийняття рішення щодо надання містобудівних умов та обмежень. Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об'єкт не відповідає вимогам містобудівної документації, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.
Водночас, згідно із п. 6 розділу V Прикінцевих положень Закону України 2Про регулювання містобудівної діяльності" до 1 січня 2015 року рішення щодо визначення та надання містобудівних умов і обмежень на територіях, де відповідно до цього Закону не затверджені плани зонування або детальні плани територій, приймають уповноважені органи містобудування та архітектури з урахуванням попередніх планувальних рішень у межах встановленого законодавством строку.
Разом з цим, як вірно встановлено судом першої інстанції, рішення щодо надання містобудівних умов та обмежень Відділом містобудування та архітектури Біляївської РДА прийнято 12.01.2016 року, а отже дія п. 6 розділу V Прикінцевих положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" на спірні правовідносини не розповсюджується.
Водночас, як вбачається з матеріалів справи та не заперечується відповідачем, містобудівні умови та обмеження видані позивачу з урахуванням схеми планування району 1982 року (генерального плану населеного пункту).
Зазначені обставини свідчать про те, що під час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки була врахована відповідна містобудівна документація на місцевому рівні.
Разом з цим, вказане свідчить про відсутність обставин для скасування дії містобудівних умов та обмежень, у тому числі за результатом встановлення головним інспектором будівельного нагляду їх невідповідності містобудівному законодавству та містобудівній документації на місцевому рівні.
Судом першої інстанції вірно зазначено, що відповідачем не надано доказів на підтвердження факту невідповідності містобудівних умов та обмежень наданих ОСОБА_1 містобудівній документації на місцевому рівні, а скасування дії містобудівних умов і обмежень через їх видання з урахуванням генерального плану населеного пункту, а не плану зонування території чи детального плану нормами ст. 29 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності" не передбачено.
Водночас, судом першої інстанції вірно звернуто увагу на ту обставину, що спірні містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки були реалізовані позивачем під час реєстрації декларації про початок будівельних робіт, а у період з листопада 2016 року по січень 2018 року позивачем здійснювалось відповідне будівництво, тобто позивач правомірно розраховував на дотримання ним вимог містобудівного законодавства та, з огляду на видання вказаної документації та їх перевірку компетентним органом, мав обґрунтовані очікування щодо відповідності своїх дій чинному законодавству.
Враховуючи викладене, оскільки висновки контролюючого органу про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з порушенням містобудівного законодавства не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи, відповідна документація є реалізованою, позивач під час реалізації будівельних робіт мав цілком правомірні очікування щодо їх правильності, у тому числі ці обставини спростовують можливість відповідача застосувати до позивача негативних наслідків у цій сфері, колегія суддів у повній мірі погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що оспорюване рішення суб'єкта владних повноважень не може відповідати критерію обґрунтованості і правомірності, що є безумовною підставою для його скасування.
Рішення суду першої інстанції викладено достатньо повно, висновки обґрунтовані з посиланням на конкретні норми Законів України та відповідають чинному законодавству, а доводи апеляційної скарги цих висновків суду не спростовують.
Порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б призвести до зміни чи скасування рішення суду та задоволення апеляційної скарги не встановлено.
Керуючись ст.ст. 139, 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2019 року - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.
Повний текст постанови складено та підписано 22.11.2019 року.
Головуючий суддя: О.В. Єщенко
судді: О.О. Димерлій
М.П. Коваль