Іменем України
14 листопада 2019 року
Київ
справа №815/1570/16
адміністративне провадження №К/9901/14237/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного підприємства «Латіфундія» до головного інспектора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Кондратюка А.А., Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, третя особа - відділ Державної виконавчої служби Біляївського міськрайонного управління юстиції в Одеській області про визнання дій протиправними, визнання протиправною та скасування постанови за касаційною скаргою Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України в Одеській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Градовського Ю.М., Кравченка К.В., Лук'янчук О.В. від 13 липня 2016 року,
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2016 року Приватне підприємство «Латіфундія» (далі - ПП «Латіфундія», позивач) звернулося до суду із позовом до Головного інспектора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Кондратюк А.А. (далі - головний інспектор, відповідач 1), Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України в Одеській області (далі - Департамент ДАБІ в Одеській області, відповідач 2), за участю третьої особи - Відділу ДВС Біляївського міськрайонного управління юстиції в Одеській області (далі - відділ ДВС, третя особа), в якому просило:
- визнати дії головного інспектора Департаменту ДАБІ в Одеській області Кондратюка А.А. зі складання акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14 грудня 2015 року, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14 грудня 2015 року та припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14 грудня 2015 року відносно позивача протиправними;
- визнати протиправною та скасувати постанову № 92 від 21 грудня 2015 року про накладення штрафу на приватне підприємство «Латіфундія» у розмірі 124020 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
В обґрунтування позовних вимог ПП «Латіфундія» зазначає, що перевірка відповідачем 1 фактично не проводилась, оскільки безпосередньо на місці об'єкта інспектором акт перевірки не складався, натомість в самому акті зазначено місце складання - м. Одеса. При цьому в акті, приписі та протоколі вказано про об'єкт будівництва за адресою: Одеська область, Біляївський район, с. Усатове, вул. Балтська дорога, 152-б , тоді як належною адресою об'єкта будівництва є населений пункт с. Котовка. Крім того, копії складених за результатами перевірки документів представнику підприємства не вручались; представник про розгляд справи щодо притягнення до відповідальності не повідомлявся. Також підставою для проведення перевірки вказано перевірку достовірності даних, наведених у декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 26 жовтня 2015 року, яка було повернута підприємству на доопрацювання в жовтні та листопаді 2015 року, що виключає перевірку зазначених в ній відомостей в грудні 2015 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що головним інспектором ДАБІ в Одеській області проведено позапланову перевірку вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм у відповідності до вимог діючого законодавства, за результатами перевірки складений акт, протокол та припис від 14 грудня 2015 року та направлений на адресу позивача. Оскільки порушення у сфері містобудівної діяльності не були усунуті, головним інспектором ДАБІ в Одеській області обґрунтовано прийнято постанову 21 грудня 2015 року про накладення штрафу за порушення вказаних правил і норм.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року апеляційну скаргу приватного підприємства «Латіфундія» задоволено, постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в матеріалах справи відсутні відомості відносно того, що керівник або інший представник підприємства відмовився від підпису складених за результатом перевірки документів, чого також не було зазначено ні в акті перевірки, ні в протоколі про правопорушення. Факт надіслання підприємству складених документів, як того вимагає пункт 21 Порядку № 553, в матеріалах справи також відсутній. Крім того, апеляційний суд дійшов до висновку, що відповідачем не дотримано підставу для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудування, а саме - належне повідомлення суб'єкта містобудування про час і місце розгляду його справи за три доби, внаслідок чого керівник ПП «Латіфундія» або його представник не були повідомленні про час і місце розгляду справи, що є безумовною підставою для скасування постанови про накладення стягнення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року залишити у силі.
Касаційну скаргу подано 05 серпня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 815/1570/16, витребувано адміністративну справу та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року в адміністративній справі № 815/1570/16 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що на підставі договору оренди від 29 січня 2008 року та акта про встановлення в натурні меж земельної ділянки від 21 вересня 2007 року ПП «Латіфундія» використовує земельну ділянку під розміщення пункту ТО, виробничої бази та складських приміщень.
На підставі декларації про початок виконання будівельних робіт від 11 квітня 2014 року, яка зареєстрована в інспекції ДАБК в Одеській області під № ОД 08314106044 позивачем розпочато будівництво пункту технічного обслуговування зі складськими приміщеннями у с . Котовка, вул. Балтська дорога, 152 б Августівської сільради Біляївського району Одеської області.
Після закінчення будівельних робіт позивачем складено та направлено на адресу департаменту ДАБІ декларацію про готовність об'єкта до експлуатації за раніше вказаною адресою, однак листом за № 05/1-11333 від 05 жовтня 2015 року подану декларацію повернуто позивачу з тих підстав, що вона оформлена з порушенням встановлених вимог.
На адресу Департаменту ДАБІ в Одеській області ПП «Латіфундія» повторно направлено декларацію про готовність об'єкта до експлуатації щодо «Будівництва пункту технічного обслуговування зі складськими приміщенням літ. «Б» в с. Котовка, Августівської селищної ради по вул. Балтcька дорога, 152 б», проте, листом № 05/1-13543 від 06 листопада 2015 року вказану декларацію повернуто з тих підстав, що вона також оформлена з порушенням встановлених вимог.
14 грудня 2015 року головним інспектором будівельного нагляду Департаменту ДАБІ в Одеській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ПП «Латіфундія» щодо будівництва пункту ТО зі складськими приміщеннями за адресою: вул. Балтcька дорога, 152 б в с. Усатово Біляївського району Одеської області та складено акт із зазначенням встановлених порушень, а саме те, що спірні будівлі експлуатуються, але не прийняті в експлуатацію. В той же день головним інспектором ДАБІ в Одеській області складено акт про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог виявлених під час перевірки.
З урахування того, що у встановлений приписом строк порушення не були усунуті, головним інспектором ДАБІ Кондратюком А.А. прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 124020 грн за порушення частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
У касаційній скарзі скаржник зазначає на те, що судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки тому, що проведена перевірка показала, що позивачем експлуатується приміщення пункту технічного обслуговування без введення його у встановленому порядку в експлуатацію, у зв'язку з чим складено акт перевірки, протокол та оскаржувану постанову.
Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що порушення процедури проведення перевірки та притягнення суб'єкта будівництва до відповідальності не може бути підставою для звільнення позивача від сплати відповідних штрафних санкцій у випадку, якщо порушення ним вимог будівельного законодавства підтверджено належними та допустимими доказами.
Від представника ПП «Латіфундія» надійшло заперечення на касаційну скаргу Департаменту ДАБІ в Одеській області, в якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, прийнятою на підставі правильного з'ясування всіх обставин справи; просить залишити постанову апеляційного суду без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Департаменту ДАБІ в Одеській області у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.
Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб'єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб'єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Підпунктом 3 пункту 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
Відповідно до пункту 14 Порядку № 553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний, зокрема, надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
У приписі обов'язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком (пункт 17 Порядку № 553).
Відповідно до пункту 18 Порядку № 553 керівникові кожного суб'єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.
Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об'єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об'єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення.
Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.
Якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням (пункт 21 Порядку № 533).
Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб'єкта містобудівної діяльності або його представника.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 810/3517/17, від 22 жовтня 2018 року у справі № 153/876/17, від 10 липня 2019 року у справі № 521/17659/17.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що головним інспектором Департаменту ДАБІ в Одеській області Кондратюком А.А. складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14 грудня 2015 року, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14 грудня 2015 року та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14 грудня 2015 року, а також постанову № 92 від 21 грудня 2015 року про накладення штрафу на приватне підприємство «Латіфундія» у розмірі 124020 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Судами також встановлено та не заперечується відповідачами, що вказані документи не були надані для ознайомлення представнику ПП «Латіфундія», у матеріалах справи також відсутні докази надсилання вказаних документів на адресу позивача та отримання останнім таких, що свідчить про те, що відповідач своїми діями, порушивши законодавчо встановлений порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю, позбавив позивача можливості захистити свої права.
Відповідно до Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2013 року № 735; далі Порядок № 244), цей порядок визначає процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інші матеріалами подаються посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, уповноваженій розглядати справу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, з метою вирішення питання притягнення до відповідальності та накладення штрафу протягом трьох днів після його складання (пункт 15 Порядку №244).
У відповідності до вимог пункту 16 Порядку № 244 справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.
Пунктом 17 Порядку № 244 визначено, що справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб. Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи. Неприбуття суб'єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.
Отже, безумовною підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудування є належне повідомлення суб'єкта містобудування про час і місце розгляду його справи за три доби.
Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, позивача не повідомлено про час та місце розгляду справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, тобто справу розглянуто за відсутності представника позивача.
Зокрема, факт неповідомлення особи, яка притягується до відповідальності у сфері містобудівної діяльності, про час та місце розгляду справи є підставою для визнання постанови у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності неправомірною, та такою, що винесена з порушенням встановленої процедури.
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що в матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували вручення (надіслання) повідомлення позивачу про час і місце розгляду справи. Як наслідок, позивача позбавлено прав, передбачених Конституцією України та Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема, бути присутнім під час розгляду справи, надавати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, мати професійну правову допомогу.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі № 380/499/17, від 31 жовтня 2019 року у справі № 822/681/16.
На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що головним інспектором допущено грубе порушення встановленого порядку проведення перевірки, яке не може за даних обставин вважатися формальним порушенням, що є підставою для визнання дій головного інспектора Департаменту ДАБІ в Одеській області Кондратюка А.А. зі складання акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14 грудня 2015 року, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14 грудня 2015 року та припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14 грудня 2015 року відносно позивача протиправними.
Стосовно доводів скаржника про те, що порушення процедури проведення перевірки та притягнення суб'єкта будівництва до відповідальності не може бути підставою для звільнення позивача від сплати відповідних штрафних санкцій, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно із статтею 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката.
Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що в акті перевірки від 14 грудня 2015 року стверджується експлуатація ПП «Латіфундія» приміщення пункту технічного обслуговування без введення його у встановленому порядку в експлуатацію, однак, жодних належних та допустимих доказів на підтвердження даного факту відповідачем не надано.
Відповідно до пунктів 20 та 21 Порядку № 244 посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з'ясовує:
чи належить до її компетенції розгляд цієї справи;
чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності;
чи сповіщено суб'єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи;
чи витребувані необхідні додаткові матеріали;
чи підлягають задоволенню клопотання (за наявності) суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або інших осіб, що беруть участь у справі.
Посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справи, під час розгляду справи зобов'язана з'ясувати чи було вчинено правопорушення у сфері містобудівної діяльності, чи винний відповідний суб'єкт містобудування в його вчиненні, чи підлягає він притягненню до відповідальності, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, керівник або представник ПП «Латіфундія» не були повідомленні, у відповідності до вказаного порядку, про час і місце розгляду справи, відповідачем під час винесення постанови про накладення штрафу не дотримано встановленої процедури, не перевірено та не з'ясовано, чи було вчинено правопорушення, яке зафіксовано в акті перевірки.
З огляду на встановлені обставини справи, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи скаржника, оскільки вони не були доведені належними та допустимими доказами під час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій, та погоджується на цій підставі з висновком суду апеляційної інстанції про те, що винесена постанова про накладення штрафу підлягає скасуванню, оскільки правопорушення, зафіксовані в акті перевірки від 14 грудня 2015 року, на підставі якого й винесено оскаржувану постанову, не підтвердились. Тобто Департамент ДАБІ в одеській області та головний інспектор як суб'єкти владних повноважень та сторона у справі, всупереч вимогам частини другої статті 71 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини другої статті 77 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року), не довели правомірності своїх дій (рішень) у спірних правовідносинах з позивачем.
При цьому суд виходить з того, що позивач у цій справі як суб'єкт владних повноважень не позбавлений права здійснити повторну перевірку позивача (за наявності підстав, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України), безумовно дотримуючись процедури проведення таких контрольних заходів.
Оскільки судом касаційної інстанції не встановлено неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні рішення судом апеляційної інстанції, то відповідно до частини першої статті 350 КАС України касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).
Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).
Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у рішенні апеляційного суду повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає постанову суду апеляційної інстанції без змін, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,
Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області залишити без задоволення.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Я.О. Берназюк
Судді: І.В. Желєзний
Н.В. Коваленко