Справа № 826/17866/18 Суддя першої інстанції: Головань О.В., Добрянська Я.І., Патратій О.В.
07 листопада 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Горяйнова А.М.,
суддів - Костюк Л.О. та Чаку Є.В.,
за участю секретаря - Денисюк А.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України та Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим про визнання протиправними та скасування постанови і розпорядження,
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовними заявами до Кабінету Міністрів України та Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, які були об'єднані в одне провадження, у яких просив:
- визнати протиправною та скасувати з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 в частині, що стосується Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим;
- визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття розпорядження Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим від 04 жовтня 2018 року № 26 із здійсненням наступного перерахунку заробітної плати.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2019 року вказаний адміністративний позов було задоволено частково:
- визнано протиправними та такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, положення Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. № 304, затверджені постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. № 304» № 784 від 12 вересня 2018 року в частині:
1) пункту 2 Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304, а саме - положення стосовно доповнення пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304 абзацом такого змісту:
«Постійному Представнику Президента України в Автономній Республіці Крим - приймається за погодженням з Главою Адміністрації Президента України»;
2) пункту 3 Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304 а саме - положення стосовно виключення з Додатку (Додатку 1 у новій редакції постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304) такої позиції: «Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим 13100, Перший заступник Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим 12900, Заступник Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим 12500»;
3) наявності у назві Додатку 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304, запровадженого пунктом 4 Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. № 304 слів «Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим»;
4) наявності у тексті Додатку 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304, запровадженого пунктом 4 Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. № 304 слів «Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим 1,6, Перший заступник Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим 1,4, Заступник Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим 1,25».
- визнано протиправним та скасовано розпорядження Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим від 04 жовтня 2018 року № 26 «Про введення в дію штатного Розпису Представника Президента України в Автономній Республіці Крим» в частині, що стосується виконання вимог постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. №304» № 784 від 12 вересня 2018 року.
Не погоджуючись із вказаним рішенням, Кабінет Міністрів України звернувся до суду з апеляційної скаргою, у якій просить скасувати рішення суду від 08 серпня 2019 року в частині вимог, які стосуються постанови від 12 вересня 2018 року № 784, та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову в цій частині. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неправильно встановив фактичні обставини справи та невірно застосував норми матеріального права. Скаржник вказує на те, що оскаржувана постанова не змінювала та не могла змінювати територіальну юрисдикцію Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, адже стосувалася оплати праці посадових осіб, керівників, керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України «Про державну службу». Також скаржник зазначає, що ОСОБА_1 не є учасником правовідносин, які регулює постанова від 12 вересня 2018 року № 784, у зв'язку з чим не має право на її оскарження.
ОСОБА_1 подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтоване рішення про задоволення адміністративного позову, а підстави для його зміни чи скасування відсутні.
Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим також подало відзив на апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України, у якому зазначило, що суд першої інстанції належним чином не дослідив яким із оскаржуваних актів могли бути порушені права позивача. Також у відзиві міститься посилання на те, що на сьогодні питання оплати праці державних службовців Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим врегульоване шляхом внесення змін до ст. 51 Закону України «Про державну службу».
Під час судового засідання представник Кабінету Міністрів України підтримала апеляційну скаргу та просила суд її задовольнити.
Позивач в судовому засіданні заперечував проти апеляційної скарги та просив суд відмовити у її задоволенні.
Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим було належним чином повідомлене про дату, час та місце розгляду справи, проте явку свого представника у судове засідання не забезпечило та про причини неявки суду не повідомило. За таких обставин колегія суддів, керуючись ч. 2 ст. 313 КАС України, вирішила розглядати справу за відсутності представника зазначеного відповідача.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення ОСОБА_1 та представника Кабінету Міністрів України, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2019 року в частині задоволення позовних вимог про протиправною і скасування з моменту прийняття постанови від 12 вересня 2018 року № 784 в частині, що стосується Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим - скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову в цій частині виходячи з наступного.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Положеннями ч. 1 ст. 308 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Предметом апеляційного перегляду є рішення суду від 08 серпня 2019 року виключно в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправною і скасування з моменту прийняття постанови від 12 вересня 2018 року № 784 у частині.
Приймаючи рішення про часткове задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 є належним позивачем за вимогою про визнання протиправною і скасування постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 у частині, а передбачені нею змін в питаннях оплатим праці посадових осіб Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим є незаконними.
Колегія суддів не погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що ОСОБА_1 належить до кола осіб, які мають право оскаржувати постанову Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784, оскільки він не знайшов свого підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
Постанова Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. N 304» є нормативно-правовим актом у розумінні п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України та внесена до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, що розміщений на офіційному веб-порталі Міністерства юстиції України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень визначені у ст. 264 КАС України.
У відповідності до ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Звертаючись до суду із адміністративним позовом, ОСОБА_1 обґрунтовував своє право на оскарження постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 у частині тим, що зазначений нормативно-правовий акт був застосований Представництвом Президента України в Автономній Республіці Крим у правовідносинах щодо його оплати праці.
Позивач зазначав, що у зв'язку із набранням чинності постановою від 12 вересня 2018 року № 784 був введений у дію новий штатний розпис Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, який передбачав зменшення посадового окладу за посадою, яку він обіймав на час виникнення спірних правовідносин.
Також позивач зазначає, що 04 жовтня 2018 року був повідомлений про зміну істотних умов державної служби, які полягали у зменшенні посадового окладу на підставі зазначеної постанови.
Перевіряючи наявність у ОСОБА_1 права оскаржувати постанову Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784, колегія суддів встановила, що згідно з трудовою книжкою та довідкою від 25 жовтня 2018 року № 2217/06-27-18 він працював у Представництві Президента України в Автономній Республіці Крим на посаді головного консультанта служби правового аналізу з 18 січня 2018 року.
Посада, яку обіймав позивач у Представництві Президента України в Автономній Республіці Крим, відноситься до посад державної служби категорії «В».
Наказом керівника апарату Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим від 19 березня 2019 року № 13-к/н ОСОБА_1 був звільнений з посади за угодою сторін відповідно до п. 2 ст. 86 Закону України «Про державну службу».
Отже, на час виникнення спірних правовідносин позивач був державний службовцем та працював на посаді головного консультанта служби правового аналізу Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784, яка оскаржується ОСОБА_1 , були внесені зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304 «Про умови оплати праці посадових осіб, керівників та керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України «Про державну службу».
Зазначені постанови регулюють питання оплати праці, зокрема, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, Першого заступника Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та Заступника Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим.
Відтак, оскаржувана постанова визначає умови оплати праці чітко визначеного кола посадових осіб Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, на яких не поширюється дія Закону України «Про державну службу». Разом з тим ОСОБА_1 не належить до таких осіб.
З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що ОСОБА_1 не належить до осіб, щодо яких застосовано або буде застосовано постанову Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784.
Колегія суддів враховує, що питання оплати праці ОСОБА_1 як державного службовця, регулювалися Законом України «Про державну службу» та постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15 «Питання оплати праці працівників державних органів», які не ставлять розмір посадового окладу працівника у залежність від розміру посадового окладу керівника відповідного органу.
Позивач та суд першої інстанції вважають, що прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 було визначено юрисдикцію Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим як таку, що поширюється на територію однієї або кількох областей, мм. Києва або Севастополя, що впливає на посадовий оклад працівників цього органу.
У відповідності до ч.ч. 1, 2 ст. 50 Закону України «Про державну службу» в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов'язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи. Заробітна плата державного службовця складається з: посадового окладу; надбавки за вислугу років; надбавки за ранг державного службовця; виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків тимчасово відсутнього державного службовця у розмірі 50 відсотків посадового окладу тимчасово відсутнього державного службовця; виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків за вакантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою; премії (у разі встановлення).
Згідно з ч. 2 ст. 51 вказаного Закону в зазначеній редакції з метою встановлення розмірів посадових окладів державні органи поділяються за юрисдикцією, яка поширюється: на всю територію України; на територію однієї або кількох областей, міста Києва або Севастополя; на територію одного або кількох районів, міст обласного значення.
Постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15 «Питання оплати праці працівників державних органів» були затверджені посадові оклади на посадах державної служби за групами оплати праці з урахуванням юрисдикції державних органів.
Таким чином, розмір посадового окладу державного службовця, у тому числі ОСОБА_1 , поставлений у залежність від юрисдикції відповідного органу - поширення його повноважень: на всю територію України; на територію однієї або кількох областей, міста Києва або Севастополя; на територію одного або кількох районів, міст обласного значення.
Судом встановлено, що до прийняття оскаржуваної постанови положеннями п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304 був затверджений загальний список посадових осіб, керівників, керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України «Про державну службу», для яких визначені розміри посадових окладів із зазначенням суми.
Після набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 список посадових осіб, керівників, керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України «Про державну службу» (далі - керівні працівники), для яких прямо визначені розміри посадових окладів, був скорочений, у тому числі за рахунок виключення посад Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, Першого заступника Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та Заступника Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим.
Натомість були затверджені коефіцієнти співвідношень посадових окладів керівних працівників, на яких не поширюється дія Закону України «Про державну службу», до посадового окладу керівника державної служби в державному органі з урахуванням його юрисдикції. Коефіцієнти співвідношень посадових окладів керівних працівників були визначені окремо до посадового окладу керівника державної служби:
- в державному органі, юрисдикція якого поширюється на територію однієї або кількох областей, мм. Києва або Севастополя;
- в державному органі, юрисдикція якого поширюється на територію одного або кількох районів, міст обласного значення.
Посадові оклади Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, Першого заступника Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та Заступника Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим були співвіднесені до посадового окладу керівника державної служби в державному органі, юрисдикція якого поширюється на територію однієї або кількох областей, мм. Києва або Севастополя.
Доводи позивача про порушення постановою Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 його прав та інтересів полягають у тому, що нею була змінена юрисдикція Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, а саме - змінено його статус з державного органу, повноваження якого поширюються на всю територію України на державний орган, повноваження якого поширюються на територію однієї або кількох областей, міста Києва або Севастополя.
Разом з тим, оскаржувана постанова не є нормативно-правовим актом, який визначає юрисдикцію Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим.
Правовий статус цього органу визначений ст. 139 Конституції України та Законом України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим».
З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що при визначенні юрисдикції Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим для цілей визначення розміру посадових окладів його працівників, які є державними службовцями, слід керуватися саме ст. 139 Конституції України та Законом України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим», а не постановою Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784.
Та обставина, що у розпорядженні від 04 жовтня 2018 року № 28 «Про введення в дію штатного розпису Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим» міститься посилання на постанову Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784, не дає підстав для висновку про те, що ця постанова була застосована до позивача у розумінні ч. 2 ст. 264 КАС України.
Так, затверджений зазначеним розпорядженням штатний розпис включає також посади Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, Першого заступника Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та Заступника Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим. Посадові оклади для зазначених керівних працівників визначені саме постановою Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784.
У свою чергу посилання у розпорядженні від 04 жовтня 2018 року № 28 та у повідомленні про зміну істотних умов державної служби на те, що постанова Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 впливає на розміри посадових окладів державних службовців Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим в сторону їх зменшення - є помилковими. Як раніше зазначалося:
- питання оплати праці державних службовців регулювалися Законом України «Про державну службу» та постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15 «Питання оплати праці працівників державних органів»;
- правовий статус Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим визначений ст. 139 Конституції України та Законом України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим»;
- постанова Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 не є нормативно-правовим актом, який визначає юрисдикцію Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, у тому числі для цілей визначення посадових окладів державний службовців, які працюють у цьому державному органі.
Наведені обставини у своїй сукупності вказують на те, що ОСОБА_1 не є особою, щодо якої застосовано постанову від 12 вересня 2018 року № 784, він не є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, а, отже, не має право оскаржувати її відповідно до ч. 2 ст. 264 КАС України, що є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову у відповідній частині.
Відсутність у позивача права оскаржувати нормативно-правовий акт є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовних вимог про визнання його нечинним та виключає необхідність перевірки судом доводів щодо його незаконності.
Отже, доводи апеляційної скарги Кабінету Міністрів України частково спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в рішенні від 08 серпня 2019 року та є підставою для його скасування у частині.
З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції неправильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення в оскаржуваній частині без додержанням норм матеріального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2019 року в частині задоволення позовних вимог про протиправною і скасування з моменту прийняття постанови від 12 вересня 2018 року № 784 в частині, що стосується Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим - скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову в цій частині.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 316, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2019 року в частині визнання протиправними та такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, положення Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304, затверджені постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. № 304» № 784 від 12 вересня 2018 року в частині:
1) пункту 2 Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304, а саме - положення стосовно доповнення пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304 абзацом такого змісту:
«Постійному Представнику Президента України в Автономній Республіці Крим - приймається за погодженням з Главою Адміністрації Президента України»;
2) пункту 3 Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304 а саме - положення стосовно виключення з Додатку (Додатку 1 у новій редакції постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304) такої позиції: «Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим 13100, Перший заступник Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим 12900, Заступник Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим 12500»;
3) наявності у назві Додатку 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304, запровадженого пунктом 4 Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. № 304 слів «Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим»;
4) наявності у тексті Додатку 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 304, запровадженого пунктом 4 Змін, що вносяться до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. № 304 слів «Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим 1,6, Перший заступник Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим 1,4, Заступник Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим 1,25» - скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову в цій частині.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2019 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя А.М. Горяйнов
Судді Л.О. Костюк
Є.В. Чаку
Постанова складена у повному обсязі 12 листопада 2019 року.