12 листопада 2019 р. Справа №480/3804/19
Сумський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді - Глазька С.М., розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії,-
Позивач, ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ), звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Сумській області), в якій просить:
- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену у листі № Ш--13737-6681/21-19 від 19.09.2019, у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Яснопільщинської сільської ради, Липоводолинського району, Сумської області;
- зобов'язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у серпні 2019 року позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства. Не зважаючи на те, що до заяви були додані усі необхідні документи, визначені законом, листом від 19.09.2019 № Ш--13737-6681/21-19 відповідач відмовив у наданні такого дозволу та повідомив позивача про наявність підстав, що ускладнюють надання дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки згідно інформаційної довідки, наданої Відділом у Липоводолинському районі від 09.09.2019 №823/407-19, землі за рахунок яких планується відведення земельної ділянки у власність відносяться до земель сільськогосподарського призначення - сіножаті. З урахуванням того, що сіножаті можуть бути у складі земель для будь-якого сільськогосподарського призначення, але прямо забороняється розорювання сіножатей, відповідно до ч. 3 ст. 37 Закону України “Про охорону земель”, а тому на землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо розорювання сіножатей, пасовищ.
Позивач вважає відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою протиправною та такою, що не відповідає вимогам чинного законодавства України, оскільки вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою наведений у ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, при цьому в листі відповідача не наведено жодної з них.
Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 26.09.2019 відкрито провадження в даній справі, призначено справу до судового розгляду по суті за правилами спрощеного позовного провадження та встановлено строк відповідачу для подання відзиву та доказів, які наявні у відповідача, а також встановлено строк позивачу для подання відповіді на відзив, а відповідачу - заперечення на відповідь на відзив.
На виконання зазначеної ухвали, представник відповідача подала до суду відзив на позовну заяву, в якому просила відмовити у задоволенні позову та зазначила, що відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою позивачу, викладена в листі від 19.09.2019 № Ш--13737-6681/21-19 є правомірною, оскільки згідно інформаційної довідки, наданої Відділом у Липоводолинському районі від 09.09.2019 №823/407-19, землі за рахунок яких планується відведення земельної ділянки у власність відносяться до земель сільськогосподарського призначення - сіножаті, що не відповідає призначенню та принципам землеустрою, визначеним статтями 2,6 Закону України “Про землеустрій”, в частині створення раціональної системи землеволодіння та землекористування, а також вимогам Закону України “Про охорону земель”. Оскільки, сіножаті можуть бути у складі земель для будь-якого сільськогосподарського призначення, але прямо забороняється розорювання сіножатей, відповідно до ч. 3 ст. 37 Закону України “Про охорону земель”, а саме на землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо розорювання сіножатей, пасовищ.
Зазначає, що позивач звернувся із вказаною заявою на земельну ділянку із цільовим призначенням “для ведення особистого селянського господарства”, а дана земельна ділянка, яку бажає отримати позивач у власність відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення - сіножаті.
Також, ГУ Держгеокадастру у Сумській області звертає увагу суду на те, що вимога зобов'язати надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою є втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства. Суд не вправі зобов'язати відповідача до вчинення тих дій, які згідно із земельним законодавством України можуть здійснюватися лише за його розсудом.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи та об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, суд вважає, що позов підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.
З матеріалів справи судом встановлено, що позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру у Сумській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Яснопільщинської сільської ради, Липоводолинського району, Сумської області. До заяви було додано викопіювання земельної ділянки, копія паспорту та РНОКПП (а.с. 12).
Листом від 19.09.2019 № Ш--13737-6681/21-19 відповідач повідомив позивача про наявність підстав, що ускладнюють отримання земельної ділянки у власність. Такими підставами ГУ Держгеокадастру в Сумській області визначило те, що згідно інформаційної довідки, наданої Відділом у Липоводолинському районі від 09.09.2019 №823/407-19, землі за рахунок яких планується відведення земельної ділянки у власність відносяться до земель сільськогосподарського призначення - сіножаті, що не відповідає призначенню та принципам землеустрою, визначеним статтями 2,6 Закону України “Про землеустрій”, в частині створення раціональної системи землеволодіння та землекористування, а також вимогам Закону України “Про охорону земель”. Оскільки, сіножаті можуть бути у складі земель для будь-якого сільськогосподарського призначення, але прямо забороняється розорювання сіножатей, відповідно до ч. 3 ст. 37 Закону України “Про охорону земель”, а саме на землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо розорювання сіножатей, пасовищ. Для уникнення земельних спорів та непорозумінь, запропоновано позивачу уточнити бажане місце розташування земельної ділянки (а.с. 13).
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель врегульовано Земельним кодексом України.
Відповідно до статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з ч. ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Забороняється відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, місце розташування об'єктів на яких погоджено відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування згідно із статтею 151 цього Кодексу.
Умови і строки розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджується Кабінетом Міністрів України.
З огляду на викладене, суд зазначає, що громадяни, які зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства мають право звернутися з відповідним клопотанням, з наданням відповідних документів.
Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, при цьому зобов'язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.
Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Виходячи з аналізу вищевказаних законодавчих положень, суд дійшов висновку, що перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.
Як вбачається зі змісту листа ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 19.09.2019 № Ш--13737-6681/21-19, він не містить жодного рішення з приводу питання, яке було підставою для звернення (а.с. 13). Цим листом позивачу лише повідомляється про наявність певних обставин, які ускладнюють надання земельної ділянки у власність.
Окрім того, відповідно до вимог пункту 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ. При цьому, листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
З огляду на викладене, суд зазначає, що рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
Отже, наданий відповідачем лист, не може сприйматися судом як належна відмова у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою для відведення земельних ділянок.
З матеріалів справи встановлено, що позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, визначеною Земельним кодексом України за наслідком розгляду якої, суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній направив позивачу відповідь у формі листа та не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.
Отже, суд зазначає, що має місце протиправна бездіяльність відповідача.
Вказана правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справа № 820/4439/17.
Таким чином, викладена відповідачем в листі від 19.09.2019 № Ш--13737-6681/21-19 відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Яснопільщинської сільської ради, Липоводолинського району, Сумської області, за формою та змістом не може вважатись відмовою у розумінні частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.
Відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Враховуючи наведене, суд вважає за можливе вийти за межі позовних вимог для повного захисту прав, свобод та інтересів позивача, про захист яких він просить та визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у не вирішенні питання про надання або про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Яснопільщинської сільської ради, Липоводолинського району, Сумської області, оформлену листом відповідача від 19.09.2019 № Ш--13737-6681/21-19 і зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та прийняти рішення у відповідності до норм Земельного кодексу України з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні.
Щодо позовних вимог про зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Яснопільщинської сільської ради, Липоводолинського району, Сумської області, суд зазначає наступне.
За своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, відповідні повноваження відповідача з призначення пенсії є дискреційними повноваженнями та виключною компетенцією уповноваженого органу.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.
Отже, дискреційне право органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування обумовлене певною свободою (тобто вільним або адміністративним розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків.
Наділивши державні органи та осіб, уповноважених на виконання функцій держави дискреційними повноваженнями, законодавець надав відповідному органу держави та особам уповноважених на виконання функцій держави певну свободу розсуду при прийнятті управлінського рішення.
Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
Аналіз норм КАС України свідчить про те, що завдання адміністративного судочнства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.
Таким чином, враховуючи вищевикладене, позовна вимога про зобов'язання ГУ Держеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Яснопільщинської сільської ради, Липоводолинського району, Сумської області з огляду на втручання в дискреційні повноваження відповідача, є такою, що виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а тому задоволенню не підлягає.
Відповідно ст. 139 КАС України судові витрати в тому числі і судовий збір підлягають відшкодуванню в разі задоволення позову, або пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.
Враховуючи часткове задоволення позовних вимог, суд вважає необхідним стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Сумській області суму судового збору в розмірі 384,20 грн., пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
Позовні вимоги ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, що полягає у не вирішенні питання про надання або відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Яснопільщинської сільської ради, Липоводолинського району, Сумської області.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Яснопільщинської сільської ради, Липоводолинського району, Сумської області та прийняти рішення по даній заяві з урахуванням правової оцінки, наданої судом.
У задоволенні інших позовних вимог - відмовити.
Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (вул. Герасима Кондратьєва, 25, м. Суми, Сумська область, 40000, код ЄДРПОУ 39765885) суму судового збору в розмірі 384,20 грн.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя С.М. Глазько