23 жовтня 2019 рокуЛьвів№857/9675/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді: Матковської З.М.,
суддів: Бруновської Н.В., Шавеля Р.М.,
при секретарі судового засідання: Юник А.А.
з участю представників: позивача Ліщинської Т. І ., відповідача Шмідт В.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року у справі №460/2618/18 (головуючий суддя у першій інстанції Дорошенко Н.О., рішення проголошене о 17.23 год. у м. Рівне, повний текст рішення складений 08.07.2019 р.) за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинення певних дій,-
ОСОБА_4 звернувся до адміністративного суду з позовом до Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області №1283 від 15.08.2018 «Про розгляд заяв»; визнання протиправним та скасування рішення Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області №1397 від 06.12.2018 «Про внесення змін до рішення Зорянської сільської ради від 15.08.2018 №1283 «Про розгляд заяв»; зобов'язати Зорянську сільську раду Рівненського району Рівненської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_4 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,01 га на території Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області для будівництва індивідуальних гаражів (в межах норм безоплатної приватизації) та надати дозвіл на складання проекту землеустрою.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач відмовив у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстав, які не передбачені частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України, чим порушив його право на безоплатну передачу земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів, що передбачене частиною 1 статті 121 Земельного кодексу України.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Зорянської сільської ради № 1283 від 15.08.2018 «Про розгляд заяв». Визнано протиправним та скасовано рішення Зорянської сільської ради № 1397 від 06.12.2018 «Про внесення змін до рішення Зорянської сільскої ради від 15.08.2018 № 1283 «Про розгляд заяв». Зобов'язано Зорянську сільську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_4 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,01 га на території Зорянської сільської ради для будівництва індивідуальних гаражів (в межах норм безоплатної приватизації) та вирішити питання, щодо якого звернувся ОСОБА_4 , з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. В задоволенні позову в частині позовної вимоги про зобов'язання Зорянської сільської ради надати дозвіл на складання проекту землеустрою - відмовлено. Стягнуто на користь ОСОБА_4 за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень Зорянської сільської ради судові витрати по сплаті судового збору в сумі 1409,60 грн.
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, відповідачем подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що вважає оскаржуване рішення вважає незаконним та необґрунтованим, висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції не відповідають обставинам справи. Неповне з'ясування обставин справи Зокрема зазначає, що судом першої інстанції до спірних правовідносин було неправильно застосовано, а також порушено норми процесуального права, а саме: ст. ст. 377, 181, 182, 381 ЦК України, 40, 79, 118, 120, 121, 122, 134 ЗК України, ст.238 КАС України, ДБН.
Також апелянт вказує на те, що підстав для визначення спору як адміністративного не вбачається, оскільки частина 1 статті 118 ЗК України від 2001 року передбачає особливості набуття земельної ділянки у власність (її приватизацію) громадянами у разі, якщо вказана земельна ділянка перебуває у їх правомірному користуванні. Проте, змістом позовних вимог позивача є не оскарження рішення органу місцевого самоврядування, а захист свого майнового права на конкретну земельну ділянку в розмірі 0,01 га з цільовим призначенням землі: для будівництва індивідуальних гаражів, на якій розташована зокрема 1/3 частка будівлі гаражів для автомобілів. Тобто змістом спору є не процедура проходження заяви та прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, який є одночасно і власником земель комунальної власності, а реалізація права на безоплатне набуття у власність земельної ділянки для обслуговування об'єкта нерухомого майна, що вже перебуває у власності позивача, а також щодо розміру та виду цільового призначення земельної ділянки, на якій розташована, в даному випадку 1/3 частка будівлі гаражів для автомобілів. Крім того, ст.381 ЦК України передбачено принцип цілісності об'єкта нерухомості із земельною ділянкою, на якій знаходиться об'єкт нерухомого майна, в даному випадку, 1/3 частка в будівлі гаражів для автомобілів. Вищезазначеного суд не врахував, внаслідок чого порушив норми процесуального права і помилково розглянув спір, який не може бути розглянутий по суті в порядку адміністративного судочинства.
Крім цього, зазначає, що оскільки офіційне звернення (клопотання від 10.07.2018 року) позивача стосувалося земельної ділянки не вільної від забудови, а вже забудованої, тому відповідач з метою прийняття законного та обґрунтованого рішення правомірно вимагав від заявника як власника об'єкту нерухомості - подання правовстановлюючих документів на об'єкт нерухомості (1/3 частки в будівлі гаражів для автомобілів). Доказів виділу 1/3 частки в будівлі гаражів для автомобілів - позивачем на момент звернення до відповідача, 10.07.2018 року, також не було надано.
Вважає, що суд припустився помилки, фактично ототожнюючи поняття «гаражі у вигляді окремої будівлі» з поняттям «індивідуальні гаражі» в розрізі статтей Земельного Кодексу України та державних будівельних норм, зокрема ДБН 360-92, а як наслідок і ототожнення понять «присадибної ділянки» з «ділянкою із цільовим призначенням: для будівництва індивідуальних гаражів»; це є ділянки з різними видами цільового призначення та використання. У зв'язку із чим суд дійшов помилкового висновку про те, що належна позивачу на праві власності будівля гаражів для автомобілів, будучи розташованою в зоні Ж-2, в якій допускається будівництво як вбудованих, так і окремо розміщених гаражів та відкритих стоянок, місць для зберігання легкових автомобілів, являючись окремо розміщеним гаражем, є індивідуальним гаражем в розумінні ст.121 ЗК України, а тому позивачу може бути надана безоплатно земельна ділянка в розмірі 0,01 га, на якій розташована частина гаража (1/3 частка в будівлі) з цільовим призначенням: для будівництва індивідуальних гаражів.
Відповідно до ст.37 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», повноваження щодо підготовки і внесення на розгляд ради питань щодо найменування (перейменування) вулиць, провулків, проспектів, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території відповідного населеного пункту належать виключно до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (власні (самоврядні)), тому, висновки суду про незаконність оскаржуваних рішень є необґрунтованими, носять суперечливий характер, крім того, може залишатися чинним рішення суду і в частині зобов'язання повторно розглянути заяву позивача з врахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. З урахуванням наведеного вище просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.
Позивачем поданий відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що в рішенні Рівненського окружного адміністративного суду від 19.06.2019 р. наведено достатньо аргументів на підтвердження того, що наявний спір носить публічно- правовий характер та виник в зв'язку із застосуванням відповідачем своїх владних управлінських функцій. В даному випадку відсутній спір про право щодо приватно - правових відносин, на які поширюється цивільне судочинство, оскільки позивач жодним чином не володіє земельною ділянкою. Позивач оскаржує рішення Зорянської сільської ради на етапі надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Навіть прийняття позитивного рішення відповідачем та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не передбачає безумовну передачу «бажаної» земельної ділянки позивачу у власність, що виключає приватно-правові відносини. Надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є тільки певним етапом, оскільки після надання дозволу, розроблення проекту, погодження у відповідних інстанціях необхідне затвердження проекту землеустрою органом місцевого самоврядування, і тільки у випадку прийняття позитивного рішення органом місцевого самоврядування про затвердження проекту землеустрою, відбувається передача у власність земельної ділянки та реєстрація права власності на цю земельну ділянку, і тільки у випадку оформлення права власності на земельну ділянку особа може стати суб'єктом приватно-правових відносин та реалізовувати свої цивільні права та обов'язки відносно об'єкта цивільних прав.
Вважає, що відповідачем безпідставно та протиправно відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, не встановлено та не зазначено в чому саме полягає невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генерального плану забудови села Зоря Рівненського району Рівненської області та іншої містобудівної документації, тому рішення Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області від 15.08.2018 року № 1283 «Про розгляд заяв» та рішення Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області № 1397 від 06.12.2018 року «Про внесення змін до рішення Зорянської сільської ради від 15.08.2018 року № 1283 «Про розгляд заяв» є протиправними та підлягають скасуванню.
З урахуванням наведеного просить апеляційну скаргу залишити без задоволення , а рішення суду першої інстанції без змін.
В судовому засіданні апеляційного розгляду справи, представник відповідача апеляційну скаргу підтримав з підстав наведених у скарзі, просиві апеляційну скаргу задовольнити , рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішенням, яким в задоволенні позову відмовити.
Представник позивача проти апеляційної скарги заперечила, просила апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на наступне.
Судом встановлено та з матеріалів справи слідує, що відповідно до договору купівлі-продажу від 12.04.2018, посвідченого приватним нотаріусом Рівненського районного нотаріального округу Самсонюком Ф.П., зареєстровано в реєстрі за № 453, позивач придбав 1/3 частку в праві власності будівлі гаражів для легкових автомобілів (літ. «Б») за адресою АДРЕСА_1 .
13.07.2018 ОСОБА_4 звернувся до Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області із клопотанням від 10.07.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,0100 га на території Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області для будівництва індивідуальних гаражів (в межах норм безоплатної приватизації). До клопотання ОСОБА_4 долучив: графічні матеріали, на яких зазначено бажане розташування земельної ділянки (викопіювання) - на 2 арк.; копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності №120472713 від 12.04.2018 на 1 арк.
Рішенням Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області від 15.08.2018 №1283 «Про розгляд заяв» на підставі ст. 12, 50, 124 Земельного Кодексу України, ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за погодженням із постійними комісіями відмовлено ОСОБА_4 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,01 га для будівництва індивідуального гаража в с. Зоря в зв'язку з неподанням всіх правовстановлюючих документів на нерухоме майно.
Рішенням Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області від 06.12.2018 №1397 «Про внесення змін до рішення Зорянської сільської ради від 15.08.2018 №1283 «Про розгляд заяв» з метою приведення до вимог діючого законодавства рішення Зорянської сільської ради від 15.08.2018 №1283 «Про розгляд заяв», на підставі ст.ст. 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 118 Земельного кодексу України внесено зміни до рішення Зорянської сільської ради від 15.08.2018 №1283 «Про розгляд заяв» щодо надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,01 га для будівництва індивідуального гаража в с. Зоря гр. ОСОБА_4 , виклавши п. 1 рішення в наступній редакції: «Відмовити гр. ОСОБА_4 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,01 га для будівництва індивідуального гаража в с. Зоря у зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генерального плану забудови села Зоря Рівненського району Рівненської області та іншої містобудівної документації».
Суд першої інстанції позов задовольнив частково з тих підстав, що відповідачем безпідставно та протиправно відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, не встановлено та не зазначено в чому саме полягає невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генерального плану забудови села Зоря Рівненського району Рівненської області та іншої містобудівної документації.
Апеляційний суд вважає висновки суду першої інстанції вірними та такими, що відповідають нормам матеріального права та обставинам справи з огляду на наступне.
Відповідно до статті 81 ЗК України, громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; прийняття спадщини; виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Згідно з частинами першою та другою статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно з пунктом «д» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара.
Відповідно до вимог частин третьої, четвертої статті 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Частиною першою статті 122 ЗК України встановлено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Засади організації та діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон 280/97-ВР).
Згідно з частиною першою статті 46 Закону 280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Відповідно до частини першої статті 26 Закону 280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання регулювання земельних відносин (пункт 34).
Частинами першою та другою статті 59 Закону 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Судом з'ясовано та не заперечувалось сторонами, що на пленарному засіданні Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області прийнято спірне рішення від №1283 від 15.08.2018, відповідно до якого, з урахуванням змін, внесених рішенням №1397 від 06.12.2018, вирішено відмовити гр. ОСОБА_4 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,01 га для будівництва індивідуального гаража в с. Зоря.
Оскаржуване рішення №1283 від 15.08.2018 зумовлене неподанням всіх правовстановлюючих документів на нерухоме майно, а в рішенні №1397 від 06.12.2018 підставою відмови вказано невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генерального плану забудови села Зоря Рівненського району Рівненської області та іншої містобудівної документації.
За змістом частини сьомої статті 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Отже, відмова уповноваженого органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки має містити мотиви прийняття такого рішення, тобто визначені законом підстави для відмови у наданні дозволу.
Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України, підставою відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17.
З огляду на наведене, суд першої інстанції вірно вказав, про необґрунтованість покликання відповідача як на підставу відмови ОСОБА_4 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою в рішення № 1283 від 15.08.2018 - «в зв'язку з неподанням всіх правовстановлюючих документів на нерухоме майно», оскільки чинним законодавством така підстава для відмови в наданні відповідного дозволу не передбачена. Окрім цього, матеріалами справи стверджено фактичне надання позивачем до клопотання від 10.07.2018 всіх необхідних документів відповідно до вимог закону для вирішення вказаного питання.
Позивач звертався до відповідача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуальних гаражів в межах норм безоплатної приватизації, зазначивши бажане місце розташування земельної ділянки. При цьому, відповідач не заперечує, що ОСОБА_4 не реалізував своє право на безоплатну приватизацію земельної ділянки за вказаним видом використання.
З урахуванням наведеного вище, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про неправомірність рішення Зорянської сільської ради №1283 від 15.08.2018, оскільки таке прийняте відповідачем з мотивів, не передбачених законом.
Апеляційний суд також погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що фактична поведінка відповідача після звернення ОСОБА_4 з даним позовом до суду свідчить на користь висновку, що Зорянська сільська рада погодилась з доводами позивача щодо невідповідності рішення № 1283 від 15.08.2018 вимогам закону, оскільки в рішенні №1397 від 06.12.2018 зазначено, що воно прийняте «з метою приведення до вимог діючого законодавства рішення Зорянської сільської ради від 15.08.2018 № 1283».
Також не відповідає дійсності твердження відповідача про те, що позивач не подав усіх правовстановлюючих документів на нерухоме майно, оскільки до клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою від 10.07.2018 p., поданого до Зорянської сільської ради, позивач долучив копію витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 120472713 від 12.04.2018 р.
Щодо відсутності, як зазначає відповідач, доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, то інформація про зареєстровані права на нерухоме майно та їх обтяження, що міститься у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, є відкритою та загальнодоступною.
Щодо рішення №1397 від 06.12.2018 року. Апелянт зазначає, що відповідно до п. 3.25* ДБН 360-92 передбачено, що у містах і селищах міського типу на присадибних ділянках при дотриманні санітарних протипожежних і будівельних норм можуть бути розміщені господарські будівлі та гаражі, вбудовані у житловий будинок, прибудовані до нього, або у вигляді окремої будівлі. Розміщення гаражів слід передбачати переважно вбудованими або прибудованими до житлових будинків по лінії забудови або в глибині ділянки. Земельний кодекс України ототожнює присадибну земельну ділянку із земельною ділянкою для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Проте, спірна земельна ділянка не є присадибною, а автогаражі не є вбудованими чи прибудованими до житлового будинку. Відповідно до Плану зонування території с. Зоря передбачено, що розташування гаражів для постійного зберігання індивідуальних транспортних засобів передбачено в зонах Г-3, Г-5 за умови отримання спеціального дозволу або узгодження. Відтак, будівля автогаражів не перебуває у вищевказаних зонах. Отже, наведені обставини слугували підставою для прийняття рішень про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,01 га на території Зорянської сільської ради для будівництва індивідуальних гаражів.
Проте апеляційний суд вважає доводи апелянта невірними з огляду на наступне.
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
За приписом частини 2 статті 5 Закону №3038-VI вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.
Частинами 1, 3-4 статті 26 Закону №3038-VI передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Відповідно до частин 2, 5 ст. 26 Закону №3038-VI суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.
Відповідно до приписів абзаців 1-2 ч. 1 статті 16 Закону №3038-VI встановлено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях. Містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад. Склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина 2 статті 16 Закону №3038-VI).
Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 1 Закону №3038-VI містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Пунктами 2, 9 частини 1 статті Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту План зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Згідно з абзацами 1,2,4 частини 1 статті 17 Закону №3038-VI - генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Частиною 2 статті 17 Закону №3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
Частинами 1, 2 статті 18 Закону №3038-VI визначено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Пунктом 5 частини 3 статті 18 Закону №3038-VI передбачено, що зонування території здійснюється з дотриманням вимог установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови.
Суд встановив, що рішенням Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області від 23.09.2016 №300 затверджено генеральні плани сіл Зоря та Грабів. Згідно з Планом зонування території с. Зоря Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області 2020-15-ПЗ земельна ділянка, на яку позивач має намір одержати дозвіл на складання проекту землеустрою, розташована в межах земель, віднесених до Зони Ж-2: Блокована малоповерхова забудова. Призначається для розташування зблокованих житлових будинків поверховістю від одного до трьох поверхів з виходом з кожної квартири на земельну ділянку. З присадибними ділянками і господарськими будівлями для ведення особистого підсобного господарства. Можуть бути розміщені господарські будівлі та гаражі, вбудовані у житловий будинок, прибудовані до нього, або у вигляді окремої будівлі. Господарські будівлі для утримання худоби, інших тварин і птиці за умови розташування цих будівель на присадибних ділянках відповідно до місцевих правил забудови для сільських населених пунктів).
Відповідно до плану зонування території с. Зоря Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області зона Ж-2 «Зона блокованої малоповерхової забудови» відноситься до житлової зони, яка у своєму складі містить території, що призначаються для розташування житлових будинків, споруд для зберігання індивідуальних транспортних засобів, окремих вбудованих чи прибудованих об'єктів соціального і культурно-побутового обслуговування населення та інших об'єктів, що не потребують встановлення санітарно-захисних зон та не створюють негативного впливу на оточуюче середовище.
Ж-1, Ж-2, Зона садибної та блокованої забудови призначена для розташування одноквартирних та зблокованих одно-двоквартирни житлових будинків на сусідніх земельних ділянках, блокованої малоповерховної забудови включно із земельними ділянками.
Супутні види дозволеного використання цих зон включають, серед іншого: вбудовані або окремо розміщені гаражі та відкриті стоянки; допустимі види використання (потребують спеціального дозволу або узгодження) зокрема: місця зберігання легкових автомобілів (при дотриманні санітарних норм).
Отже, дослідженням генерального плану с. Зоря Рівненського району та плану зонування цього населеного пункту встановлено, що в житловій зоні Ж-2, в межах якої розташована земельна ділянка, на яку виявив бажання розробити проект землеустрою позивач, допускається будівництво як вбудованих, так і окремо розміщених гаражів та відкритих стоянок, місць для зберігання легкових автомобілів.
Вимоги Державних будівельних норм «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень ДБН 360-92**», які затверджені наказом Держкоммістобудування від 17.04.1992 №44, поширюються на проектування нових і реконструкцію існуючих міських і сільських поселень України. Ці норми обов'язкові для органів державного управління, місцевого і регіонального самоуправління підприємств і установ незалежно від форм власності та відомчого підпорядкування, громадських об'єднань і громадян, які здійснюють проектування, будівництво і благоустрій на території міських і сільських поселень.
Відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна №154957544, сформованої станом на 04.02.2019, у власності ОСОБА_4 знаходиться 3/3 будівлі гаражів для легкових автомобілів (літ. «Б»), реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 1139981356246, загальною площею (кв.м) 203,4, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 . Підстава виникнення права власності договори купівлі-продажу: серія та номер 453, виданий 12.04.2018; серія та номер 450, виданий 12.04.2018. Рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень індексні номери: 40604431 від 12.04.2018; 40603720 від 12.04.2018.
Таким чином, з матеріалів справи слідує, що позивачем не здійснювалось проектування та будівництво будівлі гаражів, а вказана будівля придбана ним на підставі цивільних правочинів. Разом з тим, відповідачем не надано суду жодного належного та допустимого доказу, що вказана будівля гаражів запроектована та збудована з порушеннями містобудівних умов та обмежень.
Сторони не заперечують, що належна позивачу на праві власності будівля гаражів знаходиться в межах Житлової зони Ж-2 у с. Зоря Рівненського району Рівненської області.
Отже, в ході дослідження містобудівної документації місцевого рівня суд не встановив невідповідності місця розташування земельної ділянки, яку має намір одержати позивач для будівництва індивідуальних гаражів, площею 0,01 га, яка розміщена під частиною належної позивачу на праві власності будівлі гаражів загальною площею 203,4 кв.м., вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що долучена заявником копія витягу про реєстрацію права власності від 12.04.2018 р. не містить інформації, яка б надавала відповідачу можливість ідентифікувати місце розташування частки об'єкта та земельної ділянки. Однак, витяг про реєстрацію права власності від 12.04.2018 р. є правовстановлюючим документом на частку будівлі гаражів, а не на земельну ділянку, в якому вказується місцезнаходження нерухомого майна - будівлі гаражів, а не земельної ділянки, реквізити цього документа не повинні містити дані по окремому об'єкту речових прав - земельній ділянці.
До клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_4 , на підставі вимог ст. 118 Земельного кодексу України позивачем було додано: графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (викопіювання) та копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 120472713 від 12.04.2018.
Відповідно до частини 1 статті 79 Кодексу, земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.
Згідно наказу Держземагентства України «Про затвердження Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками» від 18.05.2010 № 376, межа земельної ділянки - сукупність ліній, що утворюють замкнений контур і розмежовують земельні ділянки.
Бажане місце розташування земельної ділянки з її орієнтовними розмірами зазначається заявником на фрагментах планово - картографічних матеріалів, які надають можливість правильно визначити місце розташування земельної ділянки, на яку претендує особа, яка звернулась з клопотанням з метою безоплатного отримання земельної ділянки у власність.
Стосовно належності графічного матеріалу вимогам закону, то законодавством не визначені вимоги до графічного матеріалу на якому має бути зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Проте, графічні матеріали, які додаються до клопотання, повинні бути такими, обсяг даних яких дозволяє чітко ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки відносно інших землевласників та землекористувачів, а бажана земельна ділянка має бути максимально конкретизованою, що б давало можливість відповідачу насамперед встановити зазначене місце розташування, перевірити відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів та у передбачених земельним законодавством випадках надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо чітко визначеної земельної ділянки.
Таким чином, з вказаного вбачається, що позивач, при зверненні до відповідача з посиланням на ст. 118 Земельного кодексу України та з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва індивідуальних гаражів, подав всі необхідні документи, передбачені нормами Земельного кодексу України, а відповідно, іншої можливості подання схеми розташування земельної ділянки законодавством не передбачено.
Крім цього, в апеляційній скарзі відповідач посилається на розмір земельної ділянки під цілою часткою гаражів - 203,4 кв. м. як на підставу правомірності прийнятих ним рішень, оскільки така площа перевищує 0,01 га, а тому у відповідача не було «законних підстав для задоволення заяви позивача, оскільки площа земельної ділянки, на якій розташований об 'єкт нерухомості більша за норму безоплатної приватизації даного виду використання земельної ділянки, визначену п. «д» ч. 1 ст. 121 ЗК України».
Однак, вказане твердження відповідача не відповідає дійсності, в т. ч. враховуючи те, що відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не через нібито надмірну площу, а із інших підстав.
Апелянт також посилається, що позивач на дату звернення не мав законних підстав для отримання безоплатно у власність земельної ділянки площею 0,01 га для будівництва індивідуальних гаражів, оскільки володів цілою часткою будівлі гаражів, однак дане твердження є безпідставним та свідчить про протиправність оскаржуваних рішень, оскільки надання дозволу на розробку проекту землеустрою є тільки певним етапом для передачі земельної ділянки у власність, за яким слідує етап затвердження проекту землеустрою органом місцевого самоврядування та передача земельної ділянки у власність, в зв'язку з чим ч. 6 ст. 118 ЗК України не передбачає подання до клопотання правовстановлюючих документів на майно, так як і не передбачає відмову в наданні дозволу в зв'язку з неподанням правовстановлюючих документів на майно, розташоване на земельній ділянці, в зв'язку з тим, що на етапі надання дозволу на розробку проекту землеустрою такі документи не досліджуються. Відмова може бути визнана обґрунтованою лише тоді, коли компетентним суб'єктом владних повноважень встановлюється невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко - економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно - територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Що стосується посилань апелянта на, то відповідачем, не вказано та не досліджено в якій зоні розміщені гаражі, не досліджено, що будівля гаражів не тільки знаходиться у відповідній зоні, а й побудована така будівля задовго до розроблення генерального плану та плану зонування території с. Зоря, а тому не може бути не відображена у вказаній містобудівній документації, що черговий раз підтверджує не встановлення відповідачем всіх обставин справи та безпідставність відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
З урахуванням наведеного, доводи відповідача щодо відмови позивачу у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,01 га для будівництва індивідуального гаража в с. Зоря у зв'язку із невідповідністю місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генерального плану забудови села Зоря Рівненського району Рівненської області та іншої містобудівної документації, є необґрунтованими та безпідставними.
Що стосується доводів апелянта про те, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, то апеляційний суд зазначає наступне.
На момент виникнення спірних правовідносин існуючого речового права або спору щодо такого права позивача або інших осіб на цю земельну ділянку судом не встановлено, а з матеріалів справи вбачається, що позивач не заявляє вимог, пов'язаних з визнанням за ним права власності на земельну ділянку, та/або оспорюванням такого права інших осіб.
Позивач, набувши у власність об'єкт нерухомого майна, має право в порядку, встановленому законом, набути право власності чи право користування земельною ділянкою, на якій такий об'єкт розташований. Зокрема, на думку суду, чинному законодавству не суперечить одержання власником нерухомого майна частини земельної ділянки під об'єктом нерухомості із земель комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, а іншої частини земельної ділянки - на підставі іншого речового права, в порядку, встановленому Земельним кодексом України, зокрема викупу, оренди.
Сам факт наявності нерухомого майна на земельній ділянці, щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою якої позивач звернувся до відповідача з клопотанням в порядку ст.ст.116, 118 ЗК України, не перетворює даний спір на цивільно-правовий, оскільки відсутні будь-які об'єктивні докази існування цивільного спору щодо такого нерухомого майна, а також і спору щодо користування відповідною земельною ділянкою.
Якщо ж особа звертається до відповідних органів за наданням дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
У справі за позовом ОСОБА_4 , відповідач за результатами розгляду заяви позивача приймає рішення, яке не передбачає передачу земельної ділянки у власність ОСОБА_4 , а тому в даному випадку наявний публічно-правовий спір, який належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Таким чином, предметом цього спору є оскарження позивачем рішень Зорянської сільської ради (розпорядника землі) про відмову у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що в свою чергу відноситься до виключної компетенції органу місцевого самоврядування. Тобто в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні та управлінські функції, оскарження яких підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Із урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що юрисдикція спору визначена правильно, оскільки спір, що виникав би з цивільних правовідносин, відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення органу місцевого самоврядування, який в межах спірних відносин діє як суб'єкт владних повноважень, а це свідчить про поширення на дану справу юрисдикції адміністративного суду.
Що стосується позовної вимоги ОСОБА_4 про зобов'язання відповідача надати дозвіл на складання проекту землеустрою, то суд зазначає наступне.
Відповідно до частини десятої статті 118 ЗК України, до суду можуть бути оскаржені відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду. Натомість можливості оскарження відмови цих органів у наданні дозволу нормами ЗК України не передбачено.
Водночас, відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Таким чином, рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України.
Слід зазначити, що норми ЗК України жодним чином не позбавляють особу права на отримання від уповноваженого органу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу або відмови.
Такі висновки суду відповідають правовій позиції Верховного Суду у постанові від 18.10.2018 у справі № 822/584/18 (адміністративне провадження № К/9901/58099/18).
Відповідно до частини четвертої статті 245 КАС України у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Вирішення питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідної земельної ділянки площею 0,10 га у власність для будівництва індивідуальних гаражів (в межах норм безоплатної приватизації) віднесено законом до виключної компетенції місцевої ради, а наведеними вище положеннями чинного законодавства чітко визначені, як підстави, порядок, строки, процедура надання відповідачем дозволу зацікавленим громадянам на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, так і чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, а так само і форма прийнятих відповідних рішень.
Таким чином, відповідач як орган місцевого самоврядування зобов'язаний реалізовувати надані йому повноваження у спосіб, встановлений законом, із застосуванням норм законодавства, чинних на час вирішення відповідного питання регулювання земельних відносин.
Спосіб захисту порушеного права має бути реальним та ефективним. В той же час, зобов'язання відповідача прийняти певне рішення на користь позивача може мати місце у випадку, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на свій розсуд.
У зв'язку з цим суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що для належного та ефективного захисту порушеного права позивача слід зобов'язати відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,01 га на території Зорянської сільської ради для будівництва індивідуальних гаражів (в межах норм безоплатної приватизації) в порядку та у спосіб, передбачений статтею 118 ЗК України, та вирішити зазначене питання з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Даний висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду у постановах від 22.05.2018 у справі № 285/1538/17 та від 18.10.2018 у справі № 822/584/18.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.
Приведені в апеляційні скарзі доводи, висновку суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.
Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.
Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційну скаргу Зорянської сільської ради Рівненського району Рівненської області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року у справі №460/2618/18 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня проголошення, у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя З. М. Матковська
судді Н. В. Бруновська
Р. М. Шавель
Повний текст постанови складено 31.10.2019 р.