22 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 926/979/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицької Н. О. - головуючого, Могила С. К., Случа О. В.,
секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,
за участю представників:
прокурора - Яговдіка С. М. (прокурор відділу Генеральної прокуратури України),
позивача 1 - не з'явилися,
позивача 2 - не з'явилися,
відповідача - не з'явилися,
третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів - не з'явилися,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника військового прокурора Західного регіону України
на ухвалу Господарського суду Чернівецької області від 28.05.2019 (суддя Желік Б. Є.) і постанову Західного апеляційного господарського суду від 02.07.2019 (Галушко Н. А. - головуючий, судді Зварич О. В., Орищин Г. В.) у справі
за позовом заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону м. Чернівців в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівців
до Чернівецької міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів - Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області,
про визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування.
Короткий зміст позовних вимог і заперечень
1. У квітні 2019 року заступник військового прокурора Чернівецького гарнізону м. Чернівців (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Чернівецької області в інтересах держави в особі Міністерства оборони України (далі - Міноборони) та Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівців (далі - КЕВ) із позовною заявою про визнання незаконним рішення 69 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 05.03.2019 № 1652 "Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб щодо надання дозволів на виготовлення та затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі, що знаходяться в постійному користуванні, визнання такими, що втратили чинність, окремих пунктів рішень з цих питань" у частині прийняття пунктів 9, 9.1, 9.2 про відмову КЕВ у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: вул. Ленківська, 4, орієнтовною площею 1,5000 га для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України у зв'язку з невідповідністю містобудівній документації (територія садових товариств, що підлягають переведенню під житлову садибну забудову), про її резерв для учасників бойових дій та про зобов'язання управління містобудування та архітектури Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради надати пропозиції щодо подальшого використання цієї земельної ділянки.
2. Підставою для представництва інтересів держави та звернення до суду із позовом у цій справі прокурор зазначає нездійснення Міноборони та КЕВ як органами, уповноваженими державою здійснювати функції держави у відповідних правовідносинах, захисту законних інтересів держави, що відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді.
Прокурор зауважує, що у цьому разі потребують захисту майнові інтереси держави у сфері земельних правовідносин, оскільки спірна земельна ділянка є власністю держави, а незаконне користування нею іншими особами порушує економічні інтереси держави, позбавляє її права користуватися належним їй майном.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Ухвалою Господарського суду Чернівецької області від 28.05.2019 у справі № 926/979/19, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 02.07.2019 у справі № 926/979/19, позов прокурора залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), адже прокурор не довів законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах, що склалися у цій справі.
4. Місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що у справі немає обставин, з урахуванням яких можна було би дійти висновку про невиконання або неналежне виконання функцій щодо захисту майнових інтересів держави Міноборони та КЕВ, які є самостійними юридичними особами та наділені необхідним обсягом процесуальної дієздатності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухвалою Господарського суду Чернівецької області від 28.05.2019 у справі № 926/979/19 і постановою Західного апеляційного господарського суду від 02.07.2019, прокурор звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить ухвалу і постанову скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
6. Підставами для скасування ухвали і постанови скаржник вважає порушення і неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема статей 13, 131-1 Конституції України, статей 23, 24 Закону України "Про прокуратуру", статей 53, 123, 129 ГПК України.
7. Заявник касаційної скарги зазначає, що Міноборони та КЕВ, в інтересах яких прокурор звернувся до суду з позовом у цій справі, було відомо про порушення інтересів держави, проте вони зайняли пасивну позицію, у виді бездіяльності, що підтверджується листом Головного квартирно-експлуатаційного управління Збройних Сил України від 08.04.2019 № 303/ЮВ/193 та листом КЕВ від 02.04.2019 № 909, у якому КЕВ просить військову прокуратуру сприяти усуненню перешкод у реалізації Плану виконання заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки по Західному територіальному КЕУ, підпорядкованих КЕВ, виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 № 803-р.
8. Також скаржник наголошує, що хоча КЕВ і наділено повноваженнями на здійснення позовної роботи, разом із тим відділ обмежений у діях стосовно пред'явлення позову і може лише доповісти вищому керівництву про ситуацію, що склалася та звернутися з відповідним повідомленням до правоохоронних органів. Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління Збройних Сил України за структурною ланкою доповідає Головному КЕУ при Міністерстві оборони України щодо виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 № 803-р, підтверджуючи таким чином свою обізнаність про порушення майнових інтересів держави у земельній сфері та бездіяльність.
9. Отже, скаржник вважає, що КЕВ як безпосередній землекористувач не має та не мав наміру вживати заходів і вести позовну роботу для захисту інтересів держави у земельній сфері, саме тому прокурор звернувся до суду з метою поновлення таких інтересів.
10. Скаржник звертає увагу, що зі сторони Міноборони будь-яких заходів щодо захисту майнових інтересів держави вжито не було, більше того, міністерство підтвердило свою бездіяльність у листі від 08.04.2019 № 303/ЮВ/193.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
11. Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області у письмових поясненнях, які надійшли на адресу Верховного Суду 09.09.2019, зауважує, що доводи, викладені прокуратурою у касаційній скарзі, є правомірними, а оскаржувані судові рішення необхідно скасувати.
12. КЕВ надіслало на адресу суду заяву, в якій просить справу розглянути за відсутності представника відділу, касаційну скаргу задовольнити, оскаржувані судові рішення скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
13. Інші учасники справи не скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу.
Розгляд касаційної скарги та позиція Верховного Суду
14. Заслухавши суддю-доповідача, присутніх представників сторін, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
15. За змістом частини 3 статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
16. Статтею 53 цього Кодексу передбачено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. При цьому передумовою участі органів та осіб, зазначених у цій статті, в господарському процесі є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, і наявність процесуальної правосуб'єктності, яка охоплює процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
17. На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов'язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою зазначеної участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 53 ГПК України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
18. За змістом частин 3-5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
19. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
20. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
21. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
22. У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
23. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
24. Оскільки "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
25. Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
26. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
27. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).
28. У Законі України "Про прокуратуру" від 14.10.2014, який набрав чинності з 15.07.2015, визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Зокрема, за змістом статті 1 зазначеного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
29. У статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
30. Згідно з частиною 3 наведеної норми прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.
31. За змістом частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
32. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
33. У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
34. Аналіз наведених положень законодавства дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
35. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
36. "Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
37. "Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.
38. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, передбачає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
39. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
40. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
41. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
42. Підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.
43. Як убачається зі змісту позовної заяви, прокурор, звертаючись із позовом про визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування, наголосив, що у цьому разі потребують захисту майнові інтереси держави у сфері земельних правовідносин, оскільки спірна земельна ділянка є власністю держави, а незаконне користування нею іншими особами порушує економічні держави, позбавляє її права користування належним їй майном. При цьому прокурор зазначив, що органами, уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, є Міноборони та КЕВ, які на його думку, захисту законних інтересів держави не здійснюють.
44. Місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, залишаючи позов прокурора без розгляду, встановив, що позов у цій справі прокурор подав в інтересах держави в особі Міноборони та КЕВ, які є належними органами, уповноваженими державою здійснювати функції держави у відповідних правовідносинах, про що також і сам прокурор зазначає у позовній заяві. Тобто прокурор звернувся у цій справі із позовом на захист інтересів держави у правовідносинах, в яких саме Міноборони та КЕВ, які є самостійними юридичними особами, наділеними необхідним обсягом процесуальної дієздатності, здійснюють функцій щодо захисту майнових прав та інтересів.
45. Суди попередніх інстанцій урахували, що саме лише твердження, у позовній заяві прокурора, про те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва. Доказів, які давали би підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Міноборони та КЕВ функцій щодо захисту своїх майнових інтересів, прокурор не надав та, відповідно, матеріали справи не містять.
46. Суди попередніх інстанцій також дослідили, що у матеріалах справи немає доказів того, що Міноборони та КЕВ були обмежені у праві самостійно звернутися до суду з питань, що є предметом спору у цій справі.
47. Крім того, як убачається із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, прокурор у поданій позовній заяві наводить перелік заходів, яких вживає КЕВ у межах його компетенції для захисту інтересів держави у зв'язку з прийняттям Чернівецькою міською радою оскаржуваного у цій справі рішення щодо спірної земельної ділянки.
48. З огляду на викладене господарський суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний господарський суд, дійшов обґрунтованого висновку, що у наведеному випадку немає передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Міноборони та КЕВ; наявності правових підстав для представництва прокурор не підтвердив і суди попередніх інстанцій не установили.
49. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 185 ГПК України за результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду.
50. У пункті 1 частини 1 статті 226 зазначеного Кодексу передбачено, що суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.
51. Ураховуючи наведені положення законодавства та зважаючи на обставини, установлені судами попередніх інстанції, висновок про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду є обґрунтованим.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
52. Слід зауважити, що згідно з положеннями статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
53. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу - без задоволення.
54. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина 1 статті 309 ГПК України).
55. Ураховуючи межі перегляду справи у касаційній інстанції, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не отримали підтвердження під час касаційного провадження, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для залишення позову прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.
Розподіл судових витрат
56. Оскільки підстав для скасування ухвали і постанови немає, судовий збір за подання касаційної скарги слід покласти на скаржника.
Ураховуючи наведене та керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
Касаційну скаргу заступника військового прокурора Західного регіону України залишити без задоволення.
Ухвалу Господарського суду Чернівецької області від 28.05.2019 і постанову Західного апеляційного господарського суду від 02.07.2019 у справі № 926/979/19 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Н. О. Волковицька
Судді С. К. Могил
О. В. Случ