65119, м. Одеса, просп. Шевченка, 29, тел.: (0482) 307-983, e-mail: inbox@od.arbitr.gov.ua
веб-адреса: http://od.arbitr.gov.ua
про повернення позовної заяви
"15" жовтня 2019 р.м. Одеса № 916/3024/19
Господарський суд Одеської області у складі судді Невінгловської Ю.М. розглянувши матеріали позовної заяви за вх. № 3098/19 у справі №916/3024/19
за позовом: заступника прокурора Одеської області (65026, м. Одеса, вул. Пушкінська, 3) в інтересах держави в особі Одеської міської ради (65004, м. Одеса, площа Думська, 1) та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (65009, м. Одеса, вул. Черняховського, 6)
до відповідачів: 1. Комунального підприємства „Реєстрація бізнесу” Коровинської сільської ради Недригайлівського району Сумської області (42140, сумська обл., Недригайлівський р-н, с. Коровинці, вул. Київська, буд. 41); 2. Товариства з обмеженою відповідальністю „Виробничо комерційна фірма „Овочі та фрукти” (65026, м. Одеса, вул. Дерибасівська, буд. 20)
про скасування рішення державного реєстратора та запису про право власності, звільнення земельної ділянки, шляхом знесення об'єкта самочинного будівництва
Суть спору: 11.10.2019 року заступник прокурора Одеської області звернувся до Господарського суду Одеської області з позовною заявою поданої в інтересах держави в особі Одеської міської ради та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до відповідачів - Комунального підприємства „Реєстрація бізнесу” Коровинської сільської ради Недригайлівського району Сумської області та Товариства з обмеженою відповідальністю „Виробничо комерційна фірма „Овочі та фрукти” в якій просить суд :
1) визнати незаконним та скасувати рішення державного реєстратора Одеської філії комунального підприємства «Реєстрація бізнесу» Коровинської сільської ради Недригайлівеького району Сумської області Мельник Тетяни Іванівни (індексний номер рішення 43300205 від 02.10.2018) про реєстрацію права власності за ТОВ „Виробничо комерційна фірма „Овочі та фрукти” на об'єкт нерухомого майна, а саме: нежитлову будівлю, загальною площею 8 кв.м, яка розташована за адресою: м. Одеса, вул. Гаванна, АДРЕСА_1 . 13/ АДРЕСА_2 ;
2) скасувати запис про право власності № 28190866 на нежитлову будівлю, загальною площею 8 кв.м, яка розташована за адресою: м. Одеса, вух Гаванна, буд. 13/1 та належить на праві приватної власності ТОВ „Виробничо комерційна фірма „Овочі та фрукти”
3) зобов'язати ТОВ „Виробничо комерційна фірма „Овочі та фрукти” звільнити самовільно зайняту земельну ділянку, шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта, який розташований за адресою: АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 , а саме: нежитлову будівлю, загальною площею 8 кв.м.
Позовні вимоги обґрунтовані фактом проведення державної реєстрації права власності за ТОВ „Виробничо комерційна фірма „Овочі та фрукти” із порушенням вимог Закону України „Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” та Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1127 від 25.12.2015р.
За переконанням прокурора, порушення інтересів держави в даному випадку полягає у тому, що дії державного реєстратора при незаконній реєстрації права власності на нежитлові будівлі та споруди по АДРЕСА_5 / АДРЕСА_2 . Одесі порушують права власності територіальної громади міста Одеси на земельну ділянку, оскільки реєстрація права власності проведена на об'єкт самочинного будівництва, який на ній розташований, що є підставою для захисту інтересів держави в особі Одеської міської ради в судовому порядку.
Таким чином, прокурор вважає, що з метою поновлення державних інтересів та скасування права власності на майно, яке набуто всупереч нормам чинного законодавства, вбачається необхідність звернення прокуратури області до суду в інтересах держави в особі власника землі - територіальної громади міста Одеси в особі Одеської міської ради з даним позовом.
Водночас, прокурор зазначає, що прокуратурою Одеської області на адресу Одеської міської ради було скеровано лист, в якому зазначено про вказані порушення земельного, містобудівного законодавства, а також законодавства, яке регулює порядок державної реєстрації речових прав на нерухоме майно при проведенні державної реєстрації права власності на спірний об'єкт, проте Одеською міською радою не вжито дієвих заходів на захист інтересів територіальної громади м. Одеси щодо зазначеної земельної ділянки, в тому числі щодо оскарження рішення державного реєстратора до суду, що за думкою прокурора, свідчить про бездіяльність Одеської міської ради та її виконавчих органів при здійсненні захисту інтересів територіальної громади міста, що у розумінні ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою звернення прокуратурою області до суду з метою поновлення державних інтересів та скасування права власності на майно, яке набуто в супереч нормам чинного законодавства, з подальшим його знесенням.
При цьому, прокурор зауважує, що відповідно до положень статті 53 ГПК України та ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор у позовній заяві має обґрунтувати в чому полягає порушення інтересів держави, та необхідність їх захисту, тоді як діючим законодавством не передбачено обов'язку прокурора надавати докази до суду, які стосуються притягнення до відповідальності осіб за невиконання або неналежне виконання своїх службових обов'язків. Отже, прокурор наполягає, що наведення причин невжиття позивачем заходів до поновлення порушених інтересів держави не передбачено жодною нормою діючого законодавства, яке регулює порядок звернення прокурора до суду та жодним нормативно-правовим документом не передбачено необхідність надання до суду доказі щодо невиконання або неналежного виконання позивачем своїх обов'язків.
Розглянувши матеріали відповідної позовної заяви, суд дійшов висновку про її повернення з огляду на таке:
Відповідно до п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України, суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Згідно до ч. 3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до ч. 4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Положеннями ч.3 ст.53 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
За приписами ч.4 ст.53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Відповідно до абз.2 ч.5 ст.53 Господарського процесуального кодексу України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Так, у позовній заяві прокурор, зазначив, що Одеською міською радою не вжито дієвих заходів на захист інтересів територіальної громади м. Одеси щодо зазначеної земельної ділянки, в тому числі щодо оскарження рішення державного реєстратора до суду, що за думкою прокурора, свідчить про бездіяльність Одеської міської ради та її виконавчих органів при здійсненні захисту інтересів територіальної громади міста.
Однак, слід зауважити, що відповідно до пункту третього частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).
Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява N 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 N 1604(2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.99 N 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи N806/1000/17).
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; - у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 Господарського процесуального кодексу України, юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Так, суд зазначає, що Одеська міська рада та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради є уповноваженим органом у спірних правовідносинах та здійснення відповідного контролю, отже, мають можливість самостійно вирішувати питання щодо наявності порушень у даній сфері у т.ч. шляхом звернення до суду.
Суд зазначає, що матеріали справи не містять доказів, на підставі яких можливо було дійти висновку, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
Отже, суд зазначає про відсутність підстав для звернення заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Одеської міської ради та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради з даним позовом до суду, в зв'язку з чим, подану прокурором позовну заяву слід повернути на підставі п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України.
Аналогічну правову позицію містить постанова Верховного Суду від 06.08.2019 по справі № 912/2529/18, в якій зазначено:
“8.3. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
8.4. При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду зі справ № 910/4345/18, № 925/226/18, № 910/2491/18.
8.5. Водночас Касаційний господарський суд наголошує на тому, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами третьою і четвертою статті 23 Закону України “Про прокуратуру” процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.”.
З огляду на повернення позовної заяви, подана заступником прокурора Одеської області до суду разом із позовною заявою заява про забезпечення позову (вх. № 2-4948/19 від 11.10.2019) також підлягає поверненню.
Керуючись п.п. 4 ч.5 ст.174, 234 Господарського процесуального кодексу України, суд
Позовну заяву заступника прокурора Одеської області подану в інтересах держави в особі Одеської міської ради та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до відповідачів - Комунального підприємства „Реєстрація бізнесу” Коровинської сільської ради Недригайлівського району Сумської області та Товариства з обмеженою відповідальністю „Виробничо комерційна фірма „Овочі та фрукти” про скасування рішення державного реєстратора та запису про право власності, звільнення земельної ділянки, шляхом знесення об'єкта самочинного будівництва вх. ГСОО №3098/19 разом з заявою про забезпечення позову (вх. № 2-4948/19 від 11.10.2019) та доданими документами - повернути.
Додаток: позовна заява з додатками на 66 арк.
Ухвала набирає законної сили в порядку ст. 235 ГПК України та може бути оскаржена шляхом подачі апеляційної скарги протягом 10 днів з дня її складення.
Суддя Ю.М. Невінгловська