ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
Іменем України
17 вересня 2019 року м. Київ №640/11111/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Костенка Д.А.,
при секретарі судового засідання Вовк І.Р.,
за участю представників:
позивача - Балабана Д .О.,
відповідача - Мельніченко В.О.,
третьої особи - Архангельської Ю.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні за клопотанням Державної регуляторної служби України питання про закриття провадження у справі за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг до Державної регуляторної служби України (далі - ДРС), Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Волиньгаз", про визнання протиправним та скасування рішення та розпорядження,
Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просить:
1) визнати протиправним та скасувати рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування від 04.06.2019 №5.3 (протокол №07-19) в частині, що стосується апеляції ПАТ "Волиньгаз" від 02.04.2019 №430007.1-Ск-1555-0419;
2) визнати протиправним та скасувати розпорядження ДРС від 07.06.2019 №60 про задоволення апеляції ПАТ "Волиньгаз".
Відповідачем подано клопотання про закриття провадження у справі згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України з таких підстав. Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування не є органом влади, не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою, тому оскаржуваний протокол не є рішенням суб'єкта владних повноважень. Законом не передба-чено право позивача, як суб'єкта владних повноважень, на звернення до адміністративного суду з даним позовом. На підтвердження своєї позиції заявник також послався на постанови Верховного Суду від 21.11.2018 №504/4148/16-а, від 15.03.2018 №800/414/17.
Позивачем подано письмові заперечення проти вказаного клопотання, в якому він просить відмовити в його задоволенні з тих підстав, що предметом оскарження є рішення суб'єктів владних повноважень, а саме органу державної влади (ДРС) та іншого суб'єкта при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства (Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування), а також посилаючись на передбачене ст. 55 Конституції України право кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Також, позивач посилається на практику Європейського суду з прав людини, згідно з якою право на доступ до суду не є абсолютним і може бути піддане допустимим обмеженням, але суд повинен переконатися у тому, що право доступу до суду не обмежується таким чином чи такою мірою, що сама суть права буде зведена нанівець, а також на наявність адміністра-тивних справ між тими самими сторонами, які були вирішені по суті.
Представник відповідача і третьої особи підтримали заявлене клопотання.
Представник позивача заперечив проти його задоволення.
Заслухавши пояснення представників учасників справи, дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі, зважаючи на таке.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ч. 4 ст. 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Отже, наведені норми процесуального закону обмежують випадки, за яких суб'єкт владних повноважень може звернутися до адміністративного суду, виключно, якщо такі встановлені Конституцією та законами України.
У рішенні Конституційного Суду України від 09.07.1998 №12-рп/98 у справі у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство") зазначено про те, що термін "закон" є значно вужчим від терміну "законо-давство" та, відповідно, не включає в себе також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.
Даний позов подано позивачем як суб'єктом владних повноважень, що зазначено у позовній заяві (абз. 6 с. 2) та підтверджено представником позивача у судовому засіданні. При цьому позивачем не вказано у позовній заяві, а також не повідомлено під час судового засідання, конкретної норми Конституції або закону України, яка передбачає можливість звернення до адміністративного суду з даним позовом, а судом таких випадків не вбачається.
Таким чином, суд дійшов висновку про те, що даний позов подано суб'єктом владних повноважень з непередбачених Конституцією та законами України підстав.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Вирішуючи питання про те, які процесуальні наслідки застосувати у даній справі, суд враховує постанову Верховного Суду від 06.06.2019 №814/2764/16, в якій він зробив такий висновок: "Суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.
Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адмінсудочинства захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адмінсудочинства. Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адмініс-тративної юрисдикції адмінсудів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.".
Також, суд враховує постанову Верховного Суду від 15.03.2018 №800/414/17, в якій він зробив такий висновок: "У компетенційних спорах позивачем є суб'єкт владних повнова-жень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
Водночас, у цьому випадку позивач фактично оскаржує рішення ВРП, які не сто-суються інтересів та не порушують прав Мін'юсту, а мають безпосередній вплив лише на суддів, стосовно яких вони ухвалені, тобто є актами індивідуальної дії.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.
З огляду на зазначене та правовідносини, які виникли між сторонами у з'язку зі зверненням Мін'юсту до ВРП із заявами про звільнення деяких суддів з посад у зв'язку з порушенням ними вимог несумісності, стверджувані позивачем порушення Закону № 1682-VII під час прийняття оскаржуваних рішень ВРП не можна вважати обґрунтованими, оскільки ці рішення та діяльність органів ВРП щодо їх постановлення не підлягають оскарженню в судах за зверненням Мін'юсту.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто поняття стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правильно не вказав суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи.
З огляду на зміст та юридичну природу обставин, зазначених у позовній заяві, Каса-ційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 25 січня 2018 року дійшов правильного висновку про те, що цю адміністративну справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.".
Хоча, позивачами у вказаних справах є інші особи, однак зроблені Верховним Судом висновки стосується норм КАС України і процесуальних аспектів розгляду позовної заяви суб'єкта владних повноважень, яка подана без передбачених Конституцією та законами України підстав, тому підлягають врахуванню судом при розгляді цієї справи.
Зважаючи на вказані правові висновки Верховного Суду, суд дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у даній справі відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки дану справу не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства.
Отже, заявлене клопотання є обґрунтованим і підлягає задоволенню. При цьому, суд позбавлений можливості роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд даної справи, адже, як зазначив Верховний Суд, такі спори не належать до юрисдикції жодного іншого суду.
Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 238, ст. 239 КАС України, суд
1. Задовольнити клопотання Державної регуляторної служби України про закриття провадження у справі.
2. Закрити провадження в адміністративній справі.
Ухвала набирає законної сили негайно з моменту проголошення. Ухвала може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду у порядку, визначеному ст.ст. 293-297 КАС України. Апеляційна скарга може бути подана протягом 15 днів з дня складення ухвали у повному обсязі.
У повному обсязі ухвала складена 10.10.2019.
Суддя Д.А. Костенко