Іменем України
09 жовтня 2019 року
м. Київ
справа №724/1843/18
адміністративне провадження №К/9901/23149/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 березня 2019 року (суддя Левицький В.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року (колегія у складі суддів Гонтарук В. М., Граб Л.С. Біла Л.М.)
у справі №724/1843/18
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області
про скасування розрахунку та припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. 05.11.2018 ОСОБА_1 звернувся до Хотинського районного суду Чернівецької області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області. Просив: скасувати постанову №484-ДК0211По/08/01-18 про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу у сумі 170 грн.; розрахунок про нанесення шкоди земельній ділянці у сумі 17,24 грн.; припис №484ДК/0211Пр/03/01-18 про вчинення дії.
2. Ухвалою Хотинського районного суду Чернівецької області від 14.11.2018 справу №724/1843/18 в частині вимог про скасування постанови, розрахунку та припису передано за підсудністю до Чернівецького окружного адміністративного суду.
3. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 06.02.2019 роз'єднано в самостійні провадження позовні вимоги про скасування постанови, розрахунку та припису. Адміністративну справу в частині виділених в окреме провадження позовних вимог про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу у сумі 170,00 грн. передано за підсудністю до Хотинського районного суду Чернівецької області.
4. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 21.03.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.07.2019, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області №484-ДК від 23.10.2018 "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності", визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області № 484ДК/0211Пр/03/01-18 від 26.10.2018, в іншій частині позовних вимог відмовлено.
5. 15.08.2019 Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області подало до Верховного Суду касаційну скаргу. Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції та прийняти нове про відмову в позові.
6. Ухвалою від 16.08.2019 Верховний Суд відкрив касаційне провадження.
7. 02.05.2019 позивач подав -заперечення на касаційну скаргу.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. ОСОБА_1 є власником земельної ділянки кадастровий номер 7325082400:01:001:0181, площею 0,1409 га, цільове призначення для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка розташована за адресою АДРЕСА_1 .
9. 04.10.2018 ОСОБА_2 звернулася із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, в якій просила вжити заходи щодо повернення захопленої ОСОБА_1 земельної ділянки, яка належить громаді села Долиняни.
10. На підставі звернення, керуючись Земельним кодексом України, Законами України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "Про охорону земель", Головне управлінням Держгеокадастру в Чернівецькій області видано наказ №484-ДК від 23.10.2018, яким призначено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель, шляхом проведення перевірки земельної ділянки.
11. Проведення заходу державного контролю призначено в термін з 23.10.2018 по 20.11.2018.
12. Державними інспекторами управління контролю за використанням та охороною земель у присутності ОСОБА_1 було проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1 , про що складено акт обстеження земельної ділянки від 23.10.18 № 484ДК/113АО/10/01-18.
13. Перевіркою встановлено, що ОСОБА_1 самовільно зайняв та використовує земельну ділянку орієнтовною площею 0,0010 га за адресою АДРЕСА_1 із земель запасу. Самовільне зайняття земельної ділянки здійснено шляхом будівництва капітальної огорожі та складування гравію. Встановлене є порушенням ст. 125, 126 ЗК України.
14. 23.10.2018 відносно ОСОБА_1 складено протокол №484ДК/Пр0202П/07/01-18 про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 53-1 КУпАП України.
15. 26.10.2018 складено постанову №484-ДК0211По/08/01-18, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення та накладено стягнення.
16. Крім того, винесено припис №484ДК/0211Пр/03/01-18 від 26.10.2018, яким зобов'язано ОСОБА_1 в 30-ти денний термін усунути виявлені порушення, шляхом звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки або вжити заходів щодо оформлення речового права на дану земельну ділянку.
17. На підставі висновків проведеної перевірки, державними інспекторами складено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття спірної земельної ділянки, згідно якого розмір заподіяної шкоди склав 17,24 грн.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що не захоплював земельну ділянку площею 0,0010 га, оскільки господарював на своїй земельній ділянці площею 0,1409 га, а з боку на земельній ділянці складував гравій. Паркан на цій ділянці поставив лише для того, щоб діти не вибігали на дорогу.
19. Відповідач проти позову заперечував. Зазначав, що перевірку з питань дотримання позивачем вимог земельного законодавства проведено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством. Під час її проведення був присутній позивач, який фактично визнав свою вину у самовільному зайнятті земельної ділянки. Крім того, відповідач зазначав, що оскаржуваний розрахунок розміру шкоди в розумінні КАС України не є рішенням суб'єкта владних повноважень, а тому вимога про його скасування не може бути предметом судового розгляду.
VI. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Задовольняючи позов частково, суди виходили з того, що Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру. Отже, при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель органи Держгеокадастру повинні дотримуватися вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" .
21. Позаплановий захід здійснено без погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю) (Держгеокадастру). Отже, наказ №484-ДК від 23.10.2018 "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності" є протиправним і підлягає скасуванню. Перед початком здійснення позапланового заходу відповідач не пред'явив позивачу, крім документів, передбачених Законом "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
22. Зважаючи на те, що перевірку проведено з порушенням законодавства, суд визнав з цих підстав протиправним та скасував і припис.
23. В частині вимоги про скасування розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки суд відмовив з огляду на те, що висновки, викладені у розрахунку, не породжують обов'язкових юридичних наслідків для суб'єктів правовідносин.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
24. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів з таких підстав:
А) позивач окремо оскаржував постанову про накладення штрафу. Проте рішенням Хотинського районного суду Чернівецької області від 27.03.2019 (справа № 724/403/19) постанову не скасовано. Отже, суди не взяли до уваги, що з огляду на те, що постанова про накладення штрафу не скасована судом, необґрунтованим є скасування припису на підставі якого була винесена постанова про накладення штрафу. Суд мав зупинити провадження у справі до розгляду судом справи про законність постанови.
Б) Суди дійшли неправильного висновку, що спірних правовідносин слід застосовувати Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Об'єктом перевірки була саме земельна ділянка, а не господарська діяльність позивача. Тому до спірних правовідносин слід застосовувати Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" на підставі якого така власне і була проведена.
25. Заперечення позивача на касаційну скаргу містять доводи, аналогічні доводам позовної заяви.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
27. Згідно з частинами 1 та 2 статті 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
28. Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
29. Згідно з статтею 188 ЗК державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
30. Згідно постановою КМУ від 22.07.2016 №482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
31. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
32. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
33. Відповідно до статті 4 Закону «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
34. Згідно із статтею 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
35. Відповідно до змісту статті 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
36. Згідно з статтею 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
37. Відповідно до зазначених норм, контроль за використанням та охороною земель є прямим обов'язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
38. Суди попередніх інстанцій скасували наказ відповідача №484-ДК від 23.10.2018 "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності" обґрунтовуючи протиправність дій з проведення перевірки керуючись положеннями Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Натомість, суди дійшли висновку, що до спірних правовідносин слід застосовувати Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-V.
39. Проте колегія суддів з цим не погоджується зважаючи на наступне.
40. Статтею 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що його дія поширюється на відносини, пов'язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
41. Вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Позивач не здійснює господарської діяльності, тому положення зазначеного Закону на нього не поширюються.
42. Особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.
43. Враховуючи те, що норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб'єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV.
44. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18, в якій підставою проведення перевірки, винесення припису був факт самовільного захоплення земельної ділянки, лише з тією різницею, що до відповідальності притягувалась юридична особа. Водночас, правові підстави проведення перевірки є релевантними до підстав у цій справі.
45. Таким чином, в частині визнання протиправним та скасування наказу №484-ДК від 23.10.2018 «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності», суди неправильно застосували норми матеріального права.
46. Крім того, Суд звертає увагу, що рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 визначено, що ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Ненормативні правові акти є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.
47. Тому, наказ Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області від №484-ДК від 23.10.2018 «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності» є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом виконання та, відповідно не може бути скасованим.
48. Зазначення правова позиція щодо визнання протиправними та скасування наказу була сформульована Верховним Судом у постанові від 25.01.2019 у справі № №823/1154/18.
49. У зв'язку із чим, колегія суддів Верховного Суду вважає, що адміністративний позов у частині вимог про визнання протиправним та скасування зазначеного наказу не підлягає задоволенню.
50. Оскільки суди попередніх інстанцій припис Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області №484ДК/0211Пр/03/01-18 від 26.10.2018 скасували виходячи лише з того, що наказ на проведення перевірки скасовано, а Верховний Суд в цій частині дійшов протилежного висновку, передчасними є висновки судів про скасування припису.
51. Зазначені обставини щодо законності припису судами не досліджувались, а без їх встановлення Верховний Суд не може надати оцінку правильності застосування норм права.
52. Разом з тим, суди попередніх інстанцій, вирішуючи спір, надавали правову оцінку розрахунку про нанесення шкоди земельній ділянці у сумі 17,24 грн., проте дійшли висновку, що розрахунок не створює для позивача жодних правових наслідків та не є рішенням суб'єкта владних повноважень.
53. Проте, суди попередніх інстанцій залишили поза увагою, що розрахунок розміру заподіяної шкоди оскаржується позивачем у тому числі з мотивів помилковості висновків за результатами здійснених відповідачем заходів державного контролю за дотриманням земельного законодавства, які мали б міститись у документі про результати здійснених заходів державного контролю за дотриманням земельного законодавства.
54. Отже, висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для захисту прав позивача шляхом скасування розрахунку розміру шкоди, так і підтвердження правомірності дій відповідача є передчасними.
55. Вимоги ч. 4, 5 ст. 11 КАС України (в редакції, чинній на час вирішення спору в суді першої інстанції), які кореспондують правилам ч. 4 ст. 9 КАС України (в редакції, чинній з 15 рудня 2017 року), зобов'язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з'ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.
56. За змістом ч. 1 та 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
57. Без дослідження і з'ясування наведених вище обставин, прийняте у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.
58. За ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
59. Отже, постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
60. Оскільки Суд повертає справу для нового розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд,
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області задовольнити частково.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 березня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року у справі №724/1843/18 скасувати та направити справу №820/4460/17 на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий-суддя Кравчук В.М.
Суддя Єзеров А.А.
Суддя Стародуб О.П.