Іменем України
03 жовтня 2019 року
Київ
справа №813/6082/15
адміністративне провадження №К/9901/7980/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду в складі колегії суддів: Кухар Н.А., Хоми О.П., Кравців О.Р. від 12 лютого 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Попка Я.С., Хобор Р.Б., Сеника Р.П. від 31 травня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання незаконними та скасування постанов про накладення штрафу, -
У листопаді 2015 року ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування постанов про накладення штрафу № 22/3пл/1013-6/5392-15, № 22/4пл/1013-6/5393-15, № 22/68-ф/пл від 15.10.2015.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2016 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області про накладення штрафу № 22/68-ф/пл від 15.10.2015. В іншій частині позову відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2016 року скасовано постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2016 року в частині задоволення позовних вимог, в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення та прийняти нове рішення про задоволення позову.
Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що суд апеляційної інстанції, скасувавши постанову суду першої інстанції в частині задоволення позову, порушив ст. 61 Конституції України, згідно з якою ніхто не може бути притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне і те саме порушення. Також зазначив, що суд першої інстанції, визнаючи правомірними постанови № 22/3пл/1013-6/5392-15, № 22/4пл/1013-6/5393-15, не навів жодних мотивів щодо законності їх прийняття.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 серпня 2016 року відкрито касаційне провадження.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не подано.
Справу передано до Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
У ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.09.2015 посадовими особами структурного підрозділу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, у присутності позивача, відповідно до ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553, на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 24.06.2015 № 934, проведена планова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил позивача на об'єкті будівництва «Будівництво торгового об'єкту на вул . Львівській в м. Радехів Львівської області ».
За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності №22/75-пл від 30.09.2015, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №22/75-пл від 30.09.2015, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №22/75/1-пл від 30.09.2015, протокол про адміністративне правопорушення №22/75-пл-ф від 30.09.2015 року, протокол про адміністративне правопорушення № 22/75/1-пл-ф від 30.09.2015 та припис усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 22/75-пл від 30.09.2015.
Згідно з висновками, викладеними в акті №22/75-пл від 30.09.2015, проведеною перевіркою встановлено, що позивачем не розміщено відповідний стенд на будівельному майданчику в доступному для огляду місці щодо інформації про документ, що дає право на виконання будівельних робіт, а також відомості про категорію складності об'єкта будівництва «Будівництво торгового об'єкту на вул. Львівській в м. Радехів Львівської області», чим порушено ч.6 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.29 Порядку виконання будівельних робіт Постанови Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 р. №466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» та під час виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва позивачем не ведеться виконавча документація. Представлена робоча документація ведеться з порушенням, а саме: відсутні записи про відповідальну особу за виконані будівельні роботи та відсутній журнал бетонних робіт, чим порушено п.1.17 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва».
Також, встановлено, що позивачем не забезпечено здійснення авторського нагляду на об'єкті будівництва «Будівництво торгового об'єкту на вул. Львівській в м. Радехів Львівської області», а саме: відсутній журнал авторського нагляду та відсутній договір на здійснення авторського нагляду, чим порушено ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», ст.11 Закону України «Про архітектурну діяльність», порядок здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №903 від 11.07.2007.
15.10.2015 головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведення перевірок Корвацьким І.Я. прийнято постанови:
- № 22/3пл/1013-6/5392-15 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на суб'єкта містобудування (замовника) позивача, у зв'язку із порушенням п.8 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»;
- № 22/4пл/1013-6/5393-15 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на суб'єкта містобудування (замовника) позивача, у зв'язку порушенням п.6 ч.3 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»;
- № 22/68-ф/пл у справі про адміністративне правопорушення на громадянина ОСОБА_1 , як керівника замовника будівництва, у зв'язку із порушенням ч.16 ст. 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Задовольняючи частково позов та скасовуючи постанову№ 22/68-ф/пл у справі про адміністративне правопорушення, суд першої інстанції, виходив з того, що дана постанова прийнята на підставі тих самих порушень, що описані у постановах про накладення штрафу № 22/3пл/1013-6/5392-15, № 22/4пл/1013-6/5393-15 від 15.10.2015, однак відповідно до статті 61 Конституції України ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції, керувався тим, що штрафна санкція на фізичну особу-підприємця та на її керівника (позивача) накладена відповідно до вимог ст.36 КУпАП та п.5 Порядку № 244, тому безпідставним є посилання суду першої інстанції на те, що позивача притягнуто до відповідальності двічі за одне і те саме правопорушення, оскільки штрафні санкції накладено постановами згідно з різними законодавчими актами, а саме: Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та КУпАП.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні спрямовані на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини, визначено Законом України «Про основи містобудування».
Згідно зі ст. 7 Закону України «Про основи містобудування» державне регулювання у сфері містобудування здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
Таким органом є Державна архітектурно-будівельна інспекція та її територіальні органи.
Положеннями ч. 2 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно п. 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.
Пунктом 5 Порядку встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Підстави для проведення позапланової перевірки визначені пунктом 7 Порядку, серед яких є виявлення факту самочинного будівництва об'єкта та звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Відповідно до вимог пунктів 16 та 17 Порядку за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі припис).
Згідно вимог ст.1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
Пунктом 8 ч.2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» встановлено, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності) несуть відповідальність у вигляді штрафу за незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.
У відповідності до вимог п.6 ч.3 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи несуть відповідальність у вигляді штрафу за ведення виконавчої документації з порушенням» будівельних норм, державних стандартів і правил у розмірі вісімнадцяти мінімальна заробітних плат.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, підставою для притягнення позивача до відповідальності стало:
- нерозміщення позивачем на будівельному майданчику відповідного стенду в доступному для огляду місці щодо інформації про документ, що дає право на виконання будівельних робіт та відомостей про категорію складності об'єкта будівництва; неналежне ведення виконавчої документації під час виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва (постанова № 22/4пл/1013-6/5393-15);
- незабезпечення здійснення авторського нагляду на об'єкті будівництва (постанови № 22/3пл/1013-6/5392-15, № 22/68-ф/пл).
Усунення цих недоліків зафіксовано у акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності №22/1078-ю від 11.11.2015.
Отже, суди першої та апеляційної інстанції дійшли до правильного висновку про те, що постанови про накладення штрафу № 22/3пл/1013-6/5392-15, № 22/4пл/1013-6/5393-15 від 15.10.2015 прийняті відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений законами України, з урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) та неупереджено.
З приводу доводів касаційної скарги щодо повторного притягнення позивача до відповідальності за одне й те саме правопорушення суд зазначає наступне.
Пунктом 8 ч.2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» встановлено, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності) несуть відповідальність у вигляді штрафу за незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.
Водночас, відповідальність за незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду передбачено також Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Так, згідно з вимогами абз. 16 ст.96 КУпАП незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду тягне за собою накладення штрафу від чотирьохсот до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Отже, пунктом 8 ч.2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» і абз. 16 ст.96 КУпАП передбачена відповідальність у вигляді штрафу за незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду.
Позивач вважає, що притягнення його до відповідальності за одне й те саме порушення двічі суперечить статті 61 Конституції України, відповідно до якої ніхто не може двічі притягатися до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
Колегія суддів зазначає, що положення п. 8 ч.2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» і абз. 16 ст.96 КУпАП в частині визначення правопорушення абсолютно тотожні: "незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду", а обставини, що послугували підставою їх встановлення для позивача - ідентичні.
Таким чином, оскільки позивача постановою № 22/3пл/1013-6/5392-15 від 15.10.2015 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності уже притягнуто до відповідальності за незабезпечення здійснення авторського нагляду на об'єкті будівництва, то накладення на нього штрафу за те саме правопорушення постановою № 22/68-ф/пл від 15.10.2015 у справі про адміністративне правопорушення є притягненням до того самого виду відповідальності за те саме порушення вдруге, що є порушенням статті 61 Конституції України.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 21 грудня 2018 року у справі №814/2156/16, від 22 квітня 2019 року у справі №806/2143/18.
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про скасування постанови № 22/68-ф/пл від 15.10.2015.
На підставі зазначеного, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із залишенням в силі постанови суду першої інстанції.
Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Керуючись статтями 345, 352, 356 КАС України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2016 року скасувати.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2016 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук