Іменем України
30 вересня 2019 року
Київ
справа №761/6173/13-а
провадження №К/9901/13475/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "АБФ" про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Київської міської ради на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Федорчука А.Б. від 16 січня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коротких А.Ю., Ганечко О.М., Губської Л.В. від 04 липня 2016 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Київської міської ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «АБФ», у якому з урахуванням уточнень просила:
- визнати протиправними дії Київської міської ради щодо відміни п.13 рішення Київської міської ради від 15 квітня 2004 року №183/1393 «Про надання та вилучення земельних ділянок та припинення права користування»;
- визнати протиправним рішення Київської міської ради від 02 лютого 2006 року №86/3177 «Про розгляд протесту заступника прокурора міста Києва від 10 лютого 2006 року №07/5-88ок-06 на п.13 рішення Київської міської ради від 15 квітня 2004 року №183/1393 «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування»;
- скасувати рішення Київської міської ради від 02 лютого 2006 року №86/3177 «Про розгляд протесту заступника прокурора міста Києва від 10.02.2006 №07/5-88ок-06 на п.13 рішення Київської міської ради від 15 квітня 2004 року №183/1393 «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування»;
- зобов'язати Київську міську раду включити земельну ділянку АДРЕСА_1 у перелік земельних ділянок, які використовуються для проведення інвестиційного конкурсу, на визначення забудовника, для вирішення питання забезпечення житлом потерпілих від діяльності ТОВ «АБФ» групи будівельних компаній «Еліта-Центр» інвесторів по земельній ділянці - АДРЕСА_1.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Шевченківського районного суду м. Києва від 07 серпня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2014 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 березня 2015 року постанову Шевченківського районного суду м. Києва від 07 серпня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2014 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції на новий розгляд.
4. Ухвалою Шевченківського районного суду м. Києві від 24 квітня 2015 року справу передано до Окружного адміністративного суду м. Києва за предметною підсудністю.
5. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 січня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2016 року, позов задоволено. Визнано протиправними дії Київської міської ради щодо відміни п.13 рішення Київської міської ради від 15 квітня 2004 року №183/1393 «Про надання та вилучення земельних ділянок та припинення права користування». Визнано протиправним рішення Київської міської ради від 02.02.2006 року №86/3177 «Про розгляд протесту заступника прокурора міста Києва від 10 лютого 2006 року №07/5-88ок-06 на п.13 рішення Київської міської ради від 15 квітня 2004 року №183/1393 «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування. Скасовано рішення Київської міської ради від 02 лютого 2006 року №86/3177 «Про розгляд протесту заступника прокурора міста Києва від 10.02.2006 року №07/5-88ок-06 на п.13 рішення Київської міської ради від 15 квітня 2004 року №183/1393 «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування». Зобов'язано Київську міську раду включити земельну ділянку АДРЕСА_1 у перелік земельних ділянок, які використовуються для проведення інвестиційного конкурсу, на визначення забудовника, для вирішення питання забезпечення житлом потерпілих від діяльності Товариства з обмеженою відповідальністю «АБФ» групи будівельних компаній «Еліта-Центр» інвесторів по земельній ділянці - АДРЕСА_1 .
6. Рішення судів мотивовано тим, що Конституцією України та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" не передбачено права чи обов'язку органу місцевого самоврядування скасовувати свої власні акти та не встановлено відповідного порядку, у тому числі на підставі протесту прокурора. Скасування рішення Київської міської ради від 15 квітня 2004 року №183/1393 нанесло реальних збитків інвесторам, у тому числі позивачу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 січня 2016 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Київська міська рада звернулась із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено наступні обставини.
Пунктом 13 рішення Київської міської ради «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування землею» №183/1393 від 15 квітня 2004 року було затверджено проект відведення земельної ділянки Товариству з обмеженою відповідальністю «АБФ» для будівництва житлово-офісного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземною автостоянкою за адресою: АДРЕСА_1 .
Товариству з обмеженою відповідальністю «АБФ» передано, за умови виконання п.13.1 цього рішення, в довгострокову оренду на 10 років земельну ділянку площею 1,38 га для будівництва житлово-офісного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземною автостоянкою за адресою: АДРЕСА_1 за рахунок земель запасу житлової та громадської забудови.
28 грудня 2005 року між Товариством з обмеженою відповідальністю «АБФ» та ОСОБА_1 було укладений договір №ГС-7Б-К1-3-2-5, за яким вони об'єднали свої зусилля з метою участі в організації будівництва жилого торгово-офісного комплексу за адресою: АДРЕСА_1 .
Після виконання зобов'язань за договором Товариство з обмеженою відповідальністю «АБФ» передає ОСОБА_1 частину збудованого будинку на умовах та в об'ємах, встановлених даним договором, а саме: двокімнатну квартиру загальною площею 101.40 м2, жилою площею 63,40 м2 на третьому поверсі, будівельний номер ГС-7Б-К1-3-2-5, корпус 1 жилого будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
На рішення Київської міської ради № 183/1393 від 15 квітня 2004 року прокурором міста Києва було подано протест від 10 січня 2006 року № 07/5-88ок-06.
Рішенням Київської міської ради від 02 лютого 2006 року №86/3177 «Про розгляд протесту заступника прокурора міста Києва від 10 січня 2006 року №07/5-88ок-06 на п.13 рішення Київської міської ради від 15 квітня 2004 року №183/1393 «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування» було задоволено протест заступника прокурора міста Києва від 10 січня 2006 року №07/5-88ок-06 на п.13 рішення Київської міської ради від 15 квітня 2004 року №183/1393 «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування» та скасовано зазначений пункт рішення.
9. Касаційна скарга Київської міської ради обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій не в повній мірі було дотримано вказівок Вищого адміністративного суду України, викладених в ухвалі 19 березня 2015 року. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) № 1-рп/99, 09.02.1999 положення частини першої статті 58 Конституції України про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, треба розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи). Рішення Київської міської ради № 86/3177 від 02 лютого 2006 року «Про розгляд протесту заступника прокурора міста Києва від 10 лютого 2006 року №07/5-88ок-06 на п.13 рішення Київської міської ради від 15 квітня 2004 року №183/1393 «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування» не стосується прав та інтересів фізичних осіб. Судами попередніх інстанцій не надано оцінки доводам Київської міської ради про те, що згідно з вимогами статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» у органу місцевого самоврядування наявне право змінювати власні акти. Київською міською радою не порушено прав та законних інтересів позивача, а навпаки вчиняються усі можливі дії для захисту її прав як особи, яка постраждала від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» (Товариство з обмеженою відповідальністю «АБФ»).
10. У запереченні на касаційну скаргу ОСОБА_1 , посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити їх без змін.
11. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду та розгляду справи судами) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
13. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
14. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
15. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
16. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
17. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
18. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
19. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
20. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
21. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
22. Як установлено матеріалами справи, спірні правовідносини пов'язані із наданням та вилученням земельних ділянок, а також припиненням права користування ними.
23. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду та розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
24. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
25. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
26. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2018 року (справа № 761/33504/14-а), від 18 квітня 2018 року (справа № 802/950/17-а), від 14 листопада 2018 року (справа № 826/240/16).
27. Частиною першою статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
28. Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Керуючись статтями 339, 341, 345, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України
Касаційну скаргу Київської міської ради - задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 січня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2016 року - скасувати.
Провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "АБФ" про визнання протиправним та скасування рішення - закрити.
Роз'яснити право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя І.В. Желєзний