суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Лобойка Л. М.
у справі № 817/1678/18(провадження № 11-281апп19)
за позовом ОСОБА_1 до Рівненської обласної ради про визнання протиправними та скасування рішень.
Короткий виклад історії справи
У червні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Рівненської обласної ради (далі - Рівненська облрада), у якому просив визнати протиправними і скасувати рішення постійно діючої конкурсної комісії для проведення конкурсів на зайняття посад керівників закладів охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області (далі - Комісія): від 23 квітня 2018 року, оформлене протоколом № 1; від 14 травня 2018 року, оформлені протоколами № 2 та № 3, а також рішення Рівненської облради від 18 травня 2018 року № 950 «Про контракт з головним лікарем комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської облради.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані рішення відповідача прийняті з порушенням вимог законодавства, оскільки у Комісії не було підстав для недопуску позивача до участі в конкурсі на зайняття вакантної посади головного лікаря комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської обласної ради».
Рівненський окружний адміністративний суд ухвалою від 20 серпня 2018 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року, закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Комісії від 23 квітня 2018 року, оформленим протоколом № 1, оголошено конкурс на зайняття вакантної посади головного лікаря комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської облради.
Рішенням Комісії від 14 травня 2018 року, оформленим протоколом № 2, встановлено, що документи, подані ОСОБА_1 , не відповідають вимогам, установленим у пункті 28 постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1094, а саме: відсутні сертифікат спеціаліста по організації охорони здоров'я, посвідчення про вищу кваліфікаційну категорію по стоматології. Вказаним рішенням позивача не допущено до участі в конкурсі на зайняття вакантної посади головного лікаря комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської облради на підставі пункту 31 постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1094, а саме у зв'язку з неподанням ним необхідних документів.
Того ж дня Комісія прийняла рішення, оформлене протоколом № 3, яким внесено голові Рівненської облради подання про призначення на посаду керівника комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської облради ОСОБА_2 , як переможця конкурсу.
Рішенням Рівненської облради від 18 травня 2018 року № 950 «Про контракт з головним лікарем комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської обласної ради» вирішено укласти контракт з ОСОБА_2 на посаді головного лікаря комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської облради з 18 травня 2018 року по 17 травня 2023 року.
Не погодившись із рішеннями відповідача, прийнятими за результатами проведення конкурсу, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Закриваючи провадження у справі, Рівненський окружний адміністративний суд, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що: відносини, які склалися між відповідачемі ОСОБА_1 , не пов'язані з питаннями прийняття на публічну службу позивача, її проходження та звільнення з неї; спір між сторонами за своєю суттю стосується трудових відносин, що не мають ознак публічної служби; за суб'єктним складом сторін та сутністю спору ця справа підлягає розгляду в порядку, визначеному нормами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Розглянувши питання предметної юрисдикції цього спору, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що цей спір є публічно-правовим, а висновки судів попередніх інстанцій про закриття провадження у справі не ґрунтуються на нормах процесуального закону.
На обґрунтування вказаного висновку Велика Палата Верховного Суду зазначила, що згідно з пунктом 9 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.
Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Відповідно до частин сьомої - дев'ятої статті 16 Основ законодавства України про охорону здоров'я керівником закладу охорони здоров'я незалежно від форми власності може бути призначено лише особу, яка відповідає єдиним кваліфікаційним вимогам, що встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я.
Призначення на посаду та звільнення з посади керівника закладу охорони здоров'я здійснюються відповідно до законодавства.
Керівники державних та комунальних закладів охорони здоров'я призначаються на посаду уповноваженим виконавчим органом управління власника закладу охорони здоров'я на конкурсній основі шляхом укладання з ними контракту на строк від трьох до п'яти років. Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я та порядок укладання контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров'я, а також типова форма такого контракту затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Механізм проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я визначений Порядком, вимоги якого поширюються на відбір кандидатур на посади керівників державних та комунальних закладів охорони здоров'я, крім закладів охорони здоров'я МВС, військових формувань, а також правоохоронних органів спеціального призначення, утворених відповідно до законів.
З огляду на наведені норми Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що питання призначення на посаду керівника комунального закладу культури є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, а відповідне рішення конкурсної комісії про таке призначення є рішенням конкурсної комісії в розумінні пункту 9 частини першої статті 19 КАС України.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про належність цього спору до юрисдикції адміністративних судів з таких міркувань.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Вирішуючи міжюрисдикційні спори, Велика Палата Верховного Суду в усіх категоріях справ, що надходили на її розгляд з підстави, встановленої частиною шостою статті 346 КАС України (оскарження учасником справи судового рішення з підстав порушення предметної юрисдикції), послідовно впроваджувала вказану вище правову позицію (див. постанови Великої Палати Верховного Суду: від 12 вересня, 30 жовтня та 13 листопада 2018 року у справах № 806/1641/17 (провадження № 11-696апп18), № 809/973/14 (провадження № 11-858апп18) та № 809/649/14 (провадження № 11-859апп18) відповідно щодо оскарження дій державних реєстраторів; від 18 квітня, 23 травня 2018 року, 30 січня, 13 лютого 2019 року у справах № 813/921/16 (провадження № 11-126апп18), № 820/3770/16 (провадження № 11-409апп18), № 820/4270/16 (провадження № 11-1351апп18), № 804/758/16 (провадження № 11-1105апп18) відповідно щодо оскарження дій (бездіяльності) та рішень уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб; від 21 березня, 30 травня 2018 року, 10 квітня 2019 року у справах № 536/233/16-ц (провадження № 14-5зц18), № 127/16433/17 (провадження № 11-461апп18) та № 727/3355/15-а (провадження № 11-1516апп18) відповідно щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень стосовно вирішення земельних питань; від 18 квітня, 29 серпня та 07 листопада 2018 року у справах № 806/104/16 (провадження № 11-166апп18), № 488/1176/14-а (провадження № 11-639апп18) та № 358/460/16-ц (провадження № 14-379цс18) відповідно щодо забезпечення житлом окремих категорій громадян тощо).
Як убачається з матеріалів справи, позивач звернувся до суду з позовом, зокрема, про скасування рішення відповідача щодо визначення переможцем конкурсу на посаду головного лікаря комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської облради ОСОБА_2 та призначення останнього на цю посаду.
Відповідно до частини дев'ятої статті 16 Закону України від 19 листопада 1992 року № 2801-XII «Основи законодавства України про охорону здоров'я» (далі - Закон № 2801-XII) керівники державних та комунальних закладів охорони здоров'я призначаються на посаду уповноваженим виконавчим органом управління власника закладу охорони здоров'я на конкурсній основі шляхом укладання з ними контракту на строк від трьох до п'яти років. Порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров'я та порядок укладання контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров'я, а також типова форма такого контракту затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Частиною третьою статті 21 Кодексу законів про працю України визначено, що особливою формою трудового договору є контракт, у якому строк його дії, права, обов'язки і відповідальність сторін (у тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення і організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть встановлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.
На підставі пункту 20 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Ураховуючи фактичні обставини справи у взаємозв'язку з наведеними вище правовими положеннями законодавства, вважаємо, що відносини, які виникають з приводу призначення/звільнення керівника комунального закладу, в цьому випадку - призначення головного лікаря комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської облради, є трудовими.
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Згідно із частиною четвертою статті 11 ЦК України у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення/припинення цивільних прав та обов'язків.
До способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 цього Кодексу).
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Ураховуючи те, що спір у цій справі пов'язаний із призначенням керівника комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської облрадита випливає із трудових відносин, що склалися між Рівненською облрадою і ОСОБА_2 , який не є відповідачем у справі, слід дійти висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися судом у порядку, визначеному ЦПК України.
За таких обставин висновок судів першої та апеляційної інстанцій про неналежність цього спору до юрисдикції адміністративних судів є правильним.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. С. Золотніков
Л. М. Лобойко