Іменем України
18 вересня 2019 року
Київ
справа №822/1067/16
адміністративне провадження №К/9901/24612/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Хмельницької області, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України у Хмельницькій області, про визнання дій протиправними, скасування наказу, поновлення на посаді та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року, прийняту в складі головуючого судді - Божук Д.А., та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого - Кузьмишина В.М., суддів - Сушка О.О., Боровицького О.А.,
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог просила:
- визнати протиправним і скасувати наказ прокуратури Хмельницької області від 14 квітня 2016 року №328к про звільнення її з посади прокурора прокуратури м.Кам'янця-Подільського Хмельницької області;
- поновити її на посаді прокурора Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури Хмельницької області;
- визнати протиправними дії прокуратури Хмельницької області щодо ненарахування та невиплати заробітної плати за період з 15 липня 2015 року по 14 квітня 2016 року включно відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин);
- зобов'язати відповідача здійснити перерахунок і виплату заробітної плати та інших виплат за період з 15 липня 2015 року по 14 квітня 2016 року відповідно до статті 81 Закону №1697-VII з урахуванням здійснених виплат за цей період;
- стягнути на її користь з прокуратури Хмельницької області середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15 квітня 2016 року по день поновлення на роботі з відрахуванням зборів, обов'язкових платежів та сум, виплачених при звільненні.
2. ОСОБА_1 вказує на незаконність свого звільнення, оскільки таке суперечить чинному законодавству. Також позивач вважає, що вона має право на перерахунок посадового окладу та інших нарахувань за період з 15 липня 2015 року по 14 квітня 2016 року відповідно до статті 81 Закону №1697-VII.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 червня 2016 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Головне управління Державної казначейської служби України у Хмельницькій області.
4. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.
5. Ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року - без змін.
6. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що звільняючи позивача, відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним спеціальним законодавством. Також суди дійшли висновку про те, що нарахування і виплату заробітної плати та інших виплат позивачеві за спірний період здійснено відповідно до нормативних актів, які регулюють порядок оплати праці працівників прокуратури.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року та ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року, посилаючись на порушення судами норм права, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
8. Касаційна скарга мотивована тим, що суди неправильно застосували норми матеріального права та не повно з'ясували всі обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору та неправомірної відмови у задоволенні позову.
IV. Позиція інших учасників справи
9. Прокуратура Хмельницької області подала письмове заперечення на вказану касаційну скаргу з проханням її відхилити, а оскаржувані постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року залишити без змін, оскільки вони прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
10. Головне управління Державної казначейської служби України у Хмельницькій області позиції щодо поданої касаційної скарги не висловило.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
11. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 січня 2017 року відкрито касаційне провадження в цій справі.
12. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено у новій редакції.
13. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
14. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
15. На підставі протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями 16 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
16. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 30 травня 2019 року касаційну скаргу передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Кашпур О.В. (суддя-доповідач, головуючий суддя), Радишевська О.Р., Уханенко С.А.
17. Ухвалами касаційного суду від 12 серпня 2019 року та 16 вересня 2019 року касаційну скаргу прийнято до провадження та призначено справу до розгляду в попередньому судовому засіданні на 18 вересня 2019 року.
VI. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
18. Згідно з наказом прокуратури Хмельницької області від 09 липня 2012 року №660к ОСОБА_1 призначена стажистом на посаду прокурора прокуратури м.Кам'янця-Подільського Хмельницької області на умовах строкового трудового договору з 09 липня 2012 року по 08 липня 2013 року.
19. Наказом прокуратури Хмельницької області від 31 травня 2013 року №387к у зв'язку із закінченням стажування ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора прокуратури м.Кам'янця-Подільського Хмельницької області.
20. Наказом Генерального прокурора України від 23 вересня 2015 року №94ш на виконання вимог Закону №1697-VII внесено зміни до структури та штатного розпису прокуратури Хмельницької області, зокрема із штатного розпису прокуратури Хмельницької області виключено штатний розпис прокуратури м.Кам'янця-Подільського та встановлено у штатному розписі Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури Хмельницької області 21 посаду прокурорів.
21. 24 вересня 2015 року ОСОБА_1 попереджено про звільнення із займаної посади та органів прокуратури у зв'язку з ліквідацією органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII) у разі непроходження або неуспішного проходження тестування для заміщення посади прокурора у відповідній місцевій прокуратурі, що підтверджується підписом на попередженні про звільнення.
22. Позивач подала заяву для участі у тестуванні для зайняття вакантної посади прокурора Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури Хмельницької області. Відповідно до рейтингового списку Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури Хмельницької області ОСОБА_1 за результатами тестування на заміщення посад прокурорів у Кам'янець-Подільській місцевій прокуратурі Хмельницької області зайняла 37 позицію із загальним підсумковим балом 88,33. Результати тестування позивач не оскаржувала.
23. Наказом прокуратури Хмельницької області від 14 квітня 2016 року №328к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора прокуратури м.Кам'янця-Подільського Хмельницької області та органів прокуратури у зв'язку з реорганізацією органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, пункт 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України)) з 14 квітня 2016 року. Підставами зазначено: рейтинговий список Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури Хмельницької області, попередження про звільнення, листок непрацездатності.
VІІ. Джерела права й акти їх застосування
24. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697-VII, який набрав чинності з 15 липня 2015 року, крім: пункту 5 розділу XII (крім підпунктів 3, 5, 8, 9, 12, 20, 42, 49, 63, 67), розділу XIII цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; статей 21, 28 - 38, 42, 44 - 50, 62 - 63, 65 - 79 цього Закону, які набирають чинності 15 квітня 2016 року; статті 12 та Додатка до цього Закону щодо переліку та територіальної юрисдикції місцевих прокуратур, які набирають чинності з 15 грудня 2015 року.
26. Відповідно до частини першої статті 7 Закону №1697-VII систему прокуратури України становлять: Генеральна прокуратура України; регіональні прокуратури; місцеві прокуратури; військові прокуратури; Спеціалізована антикорупційна прокуратура.
27. У зв'язку з утворенням з 15 грудня 2015 року відповідно до вимог Закону №1697-VII місцевих прокуратур та припиненням діяльності шляхом реорганізації міських, районних, районних у містах та міжрайонних прокуратур наказом Генерального прокурора України від 23 вересня 2015 року №94ш внесено зміни до структури та штатного розпису прокуратури Хмельницької області, зокрема із штатного розпису прокуратури Хмельницької області виключено штатний розпис прокуратури м.Кам'янця-Подільського та встановлено у штатному розписі Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури Хмельницької області 21 посаду прокурорів.
28. Відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
29. Згідно з підпунктом «в» пункту 5-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону №1697-VII до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу XII «Прикінцеві положення» цього Закону прокурорами місцевих прокуратур призначаються прокурори, які на день набрання чинності цим Законом працюють у міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах, - за умови успішного проходження ними тестування.
30. Умови і процедуру проведення тестування на посади прокурорів місцевих прокуратур визначав Порядок проведення тестування для зайняття посади прокурора місцевої прокуратури, затверджений наказом Генеральної прокуратури України від 20 липня 2015 року №98, (далі - Порядок №98; чинний, на момент виникнення спірних правовідносин).
31. Відповідно до пункту 1.4 Порядку №98 прокурори та стажисти на посадах прокурорів, які на день набрання чинності Законом України «Про прокуратуру» працюють у міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах, претендують на зайняття посади прокурора місцевої прокуратури, яка утворюється шляхом реорганізації прокуратури районного рівня, в якій вони працюють.
32. Згідно з пунктом 1.2 Порядку №98 на посади прокурорів місцевих прокуратур призначаються особи за результатами успішного проходження ними тестування.
33. Відповідно до пунктів 3.16, 3.17 Порядку №98 на підставі відомостей про результати тестування робоча група регіонального центру формує рейтинговий список, форма якого наведена у додатку 2 цього Порядку, по кожній місцевій прокуратурі окремо. Рейтинговий список затверджується на засіданні робочої групи простою більшістю голосів, про що складається відповідний протокол, який підписується керівником та секретарем.
34. Рейтинг кандидата визначається за результатами тесту на знання законодавчої бази (професійний тест) та тесту на загальні здібності. Рейтинговий список формується робочою групою окремо для кожної місцевої прокуратури за загальним для двох тестів підсумковим балом - від більшого до меншого (пункти 9.1, 9.2 Порядку №98).
35. Згідно з пунктами 9.4, 9.5 Порядку №98 робоча група спрямовує рейтинговий список керівнику відповідної регіональної прокуратури. Керівник регіональної прокуратури після отримання рейтингового списку кандидатів на посади прокурорів конкретної місцевої прокуратури та рапорту працівника прокуратури (заяви для тих, хто не працює у прокуратурі), який успішно пройшов тестування, видає наказ про його призначення на посаду, враховуючи підсумковий бал кандидата (від вищого до нижчого) та кількість штатних одиниць у відповідній місцевій прокуратурі. Призначення кандидатів на посади прокурорів відбувається після призначення їх керівників, перших заступників та заступників.
VІІІ. Позиція Верховного Суду
36. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
37. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
38. Верховний Суд зауважує, що за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.
39. Згідно з частиною третьою статті 16 Закону №1697-VII призначення прокурора на посаду та звільнення його з посади здійснюється лише з підстав та в порядку, передбаченим цим Законом, який є спеціальним у спірних правовідносинах.
40. Отже, безпідставними є посилання позивача на те, що її звільнення проведено з порушенням норм трудового законодавства (КЗпП України), оскільки у спірних правовідносинах спеціальним законом є саме Закон №1697-VII.
41. Законом №1697-VII та Порядком №98 визначено умову призначення на посади прокурорів місцевих прокуратур - успішне проходження тестування.
42. Оскільки позивач зайняла 37 місце у рейтинговому списку, яке не надає права претендувати на одну із посад в Кам'янець-Подільській місцевій прокуратурі Хмельницької області, суди дійшли обґрунтованого висновку про те, що прокуратура була позбавлена правових підстав на призначення ОСОБА_1 на відповідну посаду з огляду на результати зазначеного конкурсу.
43. При цьому суди попередніх інстанцій правильно встановили те, що можливостей залишення позивача на посаді прокурора прокуратури м.Кам'янця-Подільського Хмельницької області не існувало, оскільки штатний розпис цієї прокуратури був виключений за наказом Генерального прокурора України від 23 вересня 2015 року №94ш, а сама прокуратура припинила свою діяльність як суб'єкт владних повноважень.
44. Також Верховний Суд уважає правильними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про безпідставність тверджень ОСОБА_1 про те, що оспорюваний наказ підписано неуповноваженою на те особою, оскільки згідно з частиною третьою статті 11 Закону №1697-VII у разі відсутності керівника регіональної прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника регіональної прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника регіональної прокуратури. Наказ від 14 квітня 2016 року №328к підписаний виконуючим обов'язки прокурора Хмельницької області Р.Кахній, на якого наказом від 19 січня 2016 року №23-окв покладено виконання обов'язків прокурора області у разі його відсутності.
45. За такого правового регулювання та обставин справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про правомірність оспорюваного наказу прокуратури Хмельницької області від 14 квітня 2016 року №328к про звільнення ОСОБА_1 з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII та, відповідно, відсутність підстав для задоволення позовних вимог про скасування відповідного наказу, поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
46. Щодо позовних вимог про визнання протиправними дій прокуратури Хмельницької області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 заробітної плати за період з 15 липня 2015 року по 14 квітня 2016 року включно відповідно до статті 81 Закону №1697-VII та зобов'язання відповідача здійснити перерахунок і виплату заробітної плати та інших виплат за період з 15 липня 2015 року по 14 квітня 2016 року відповідно до статті 81 Закону №1697-VII з урахуванням здійснених виплат за цей період, Верховний Суд зазначає таке.
47. Відповідно до частини третьої статті 81 Закону №1697-VII посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
48. Разом із цим, згідно з положеннями статей 8, 13 Закону України «Про оплату праці» умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
49. Частиною дев'ятою статті 81 Закону №1697-VII визначено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
50. Згідно зі статтями 89, 90 Закону №1697-VII фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України. Фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
51. Частинами першою, другою статті 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
52. За змістом пункту 9 «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» від 28 грудня 2014 року №80-VIII (далі - Закон №80-VIII) та пункту 11 «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» від 25 грудня 2015 року №928-VIII (далі - Закон №928-VIII) норми і положення частини другої статті 33, статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів.
53. Тобто, Законами №80-VIII та №928-VIII, як спеціальними законами, які регулюють бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, які фінансуються з державного бюджету, не було передбачено видатки на реалізацію положень статті 81 Закону №1697-VII; надано повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.
54. Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова №505) затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури. Зміни до вказаної постанови Кабінету Міністрів України, зокрема щодо розмірів окладів працівників органів прокуратури не вносились.
55. Аналіз наведених правових норм та обставин справи дає підстави для висновку про те, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою №505.
56. За таких обставин Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відмову ОСОБА_1 у задоволенні зазначеної частини позовних вимог, оскільки прокуратура Хмельницької області у спірний період не мала права здійснювати перерахунок посадового окладу позивача, виходячи з розміру, передбаченого частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, і виплату заробітної плати та інших виплат у відповідному розмірі.
57. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та встановлених обставин справи не спростовують.
58. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
59. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
IХ. Судові витрати
60. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
2. Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2016 року у справі №822/1067/16 - залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: О. Р. Радишевська
С. А. Уханенко