11 вересня 2019 року № 857/7151/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Качмара В.Я.,
суддів - Курильця А.Р., Мікули О.І.,
при секретарі судового засідання - Пильо І.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_2 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 30 травня 2019 року у справі №500/764/19 (суддя Осадчук І.О., рішення ухвалене о 13/03 год м.Тернопіль, повний текст складено 6 червня 2019 року) за його позовом до Кременецького районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області, про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -
У березні 2019 року ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_2 звернувся до суду із позовами до Кременецького районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області (далі - Районний відділ, Управління, ДМС відповідно) в якому просив:
визнати протиправною відмову відповідача у видачі ОСОБА_2 паспорта громадянина України, у формі книжечки відповідно до «Положення про паспорт громадянина України» затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992№2503-XII (далі - Положення);
зобов'язати Районний відділ оформити та видати ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 30 травня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржив позивач, який із покликанням на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.
В доводах апеляційної скарги з посиланням на окремі обставини справи вказує, що позивач 05.02.2019 звернувся до відповідача із заявою про видачу його неповнолітньому сину ОСОБА_2 паспорта громадянина України виключно у формі паспортної книжечки, на що отримав відмову, яка мотивована запровадженням внутрішніх паспортів у формі ID-картки. Вважає, що відповідач порушує права та інтереси неповнолітнього сина відмовляючи у оформленні паспорта у формі книжечки.
Відповідач та третя особа у відзивах на апеляційну скаргу заперечують вимоги такої, вважають рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просять залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Позивач в судове засідання не з'явився про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином та просив про розгляд справи за його відсутності.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідача та третьої особи, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що звернення ОСОБА_1 у довільній формі із заявою для видачі паспорта у формі книжечки від 05.02.2019 до Районного відділу вперше було здійснено не в установленому законодавством порядку та не може бути визнане підставою для видачі паспорта будь-якого зразка, у тому числі, - і у вигляді книжечки. Для здійснення оформлення і видачі паспорта громадянина України ОСОБА_2 необхідно пройти процедуру ідентифікації особи та підтвердження належності до громадянства України.
Такі висновки суду першої інстанції не відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з неправильним застосуванням норм матеріального права і порушенням норм процесуального права, з таких міркувань.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 та ОСОБА_3 є батьками неповнолітнього ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , що підтверджується свідоцтвом про народження (а.с.15).
05.02.2019 ОСОБА_2 та його батько ОСОБА_1 звернулися із заявою до Районного відділу, у якій просили видати паспорт громадянина України ОСОБА_2 у формі паспортної книжечки відповідно до Положення. Проставити відмітку реєстрації місця проживання у паспорті . Провести реєстрацію громадянства України - внесення запису про набуття особою ОСОБА_1 громадянства України.
До вказаної заяви були додані: копія свідоцтва про народження; оригінал довідки про реєстрацію місця проживання особи від 31.01.2019 №121; дві фотокартки розміром 3,5х4,5 см для оформлення бланку паспорта; заява про видачу паспорта згідно додатку №1 до «Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України» затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13.04.2012 №320 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 02.07.2012 за № 1089/21401; далі - Порядок)
Крім того, позивачами у заяві також зазначено, що ОСОБА_2 не має наміру оформляти паспорт у формі пластикової картки типу ID-1 та згоду на обробку персональних даних не надає (а.с.16-18).
15.02.2019 у відповідь на вказану заяву відповідач відмовив у її задоволенні та з посиланням на певні норми Конституції України, Законів України «Про громадянство України» (далі - Закон №2235-III), «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі - Закон №5492-VI) вказав, що з 01.11.2016 на оформлення паспорта громадянина України в іншій формі, ніж ІD-картка з безконтактним електронним носієм інформації уже немає законних підстав (а.с.19).
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 5 Закону №2235-III (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) визначено, що документом, що підтверджує громадянство України, є, зокрема, паспорт громадянина України.
Відповідно до статті 5 Закону №2235-III постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 затверджено Положення (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
Так, згідно з пунктами 1, 3, 5, 8, 9-11 Положення паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України. Паспорт дійсний для укладання цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення доручень іншим особам для представництва перед третьою особою лише на території України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України.
Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту внакидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Паспорт, виготовлений у вигляді паспортної картки (інформаційного листка), має розмір 80 х 60 мм. У інформаційний листок вклеюється фотокартка і вносяться відомості про його власника: прізвище, ім'я та по батькові, дата народження і особистий номер, а також дата видачі і код органу, що його видав. Інформаційний листок заклеюється плівкою з обох боків. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної картки, визначається Кабінетом Міністрів України.
Бланки паспортів виготовляються на замовлення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, з високоякісного паперу з використанням спеціального захисту.
Отже, чинним Положенням передбачено дві форми паспорта громадянина України: книжечка і картка.
Водночас, Законом №5492-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) визначені правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи.
Згідно зі статтею 13 Закону №5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються, зокрема, на паспорт громадянина України.
Відповідно до частин другої, четвертої та шостої статті 14 Закону №5492-VI, документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклету. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Відцифрований образ обличчя особи в документах у формі книжечки розміщується на сторінці даних і виконується за технологією лазерного гравіювання та дублюється в центрі сторінки даних за технологією лазерної перфорації.
Отже, вказаним Законом передбачено можливість видачі документа як у формі книжечки, так і у вигляді картки.
Тобто, заявник, звернувшись до уповноваженого суб'єкта з відповідними документами, передбаченими вказаним Законом, має право на отримання документа у формі книжечки, зокрема, паспорта громадянина України.
Як видно, з матеріалів справи 05.02.2019 позивач в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_2 звернулися із заявою до Районного відділу з проханням оформити синові паспорта громадянина України виключно у вигляді паспортної книжечки.
15.02.2019 відповідачем на заяву позивачів надана відповідь, що оформити ОСОБА_2 паспорт громадянина України у вигляді книжечки не є можливим.
Відповідно до частини сьомої статті 16 Закону №5492-VI уповноважений суб'єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа виключно у разі, якщо: 1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа; 2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті); 3) заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа; 4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником. У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб'єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа. Рішення про відмову у видачі документа може бути оскаржено особою в адміністративному порядку або до суду.
Отже, зі змісту вищенаведеної норми вбачається, що законодавець передбачив вичерпний перелік підстав для відмови заявникові у видачі документа. Водночас вказаним Законом не передбачено визначення поняття «документ».
Разом з цим відповідно до статті 21 Закону №5492-VI паспортом громадянина України є документ, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
Відтак, відповідач у відмові на звернення позивачів зобов'язаний був вказати одну з вищеперерахованих підстав для відмови у оформленні паспорта ОСОБА_2 у формі книжечки, оскільки паспорт громадянина України в розумінні статті 21 вказаного Закону є документом. Проте, жодної із перелічених вище підстав для відмови у видачі паспорта у формі книжечки Районним відділом не зазначено.
Як зазначено вище, чинним Положенням передбачено два рівнозначних альтернативних варіанта оформлення документа, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України, а саме: паспорт у вигляді паспортної книжечки або паспортна картка.
Пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» від 25.03.2015 №302 також передбачено можливість оформлення паспорта громадянина України з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки.
За вказаних обставин, посилання відповідача на відсутність можливості у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки є безпідставні.
Водночас, суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованими доводи суду першої інстанції щодо звернення позивача у довільній формі до відповідача із проханням видати та оформити паспорт книжечку ОСОБА_2 , так як до заяви, яка оформлена в порядку Закону України «Про звернення громадян» додано і заяву про видачу паспорта за формою, що встановлена Порядком, так як це передбачено вимогами пункту 13 Положення. До цього ж, відповідачем не наведено жодних зауважень щодо поданої заяви та доданих до неї документів.
Крім того, в апеляційні скарзі скаржник покликається на порушення принципу поваги до приватного життя суб'єкта персональних даних, шляхом електронної обробки цих даних у процесі оформлення ID-паспорта, оскільки він, як законний представник дитини, та його син, згоди на таку обробку не надавали.
Згідно статті 2 Закону України «Про захист персональних даних» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №2297-VI) персональні дані - це відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних (частина перша статті 6 Закон №2297-VI).
Відповідно до частини п'ятої, шостої статті Закону № 2297-VI обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб'єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством.
Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Таким чином, принципами обробки персональних даних є відкритість і прозорість, відповідальність, адекватність та не надмірність їх складу та змісту стосовно визначеної мети їх обробки, а підставою обробки персональних даних є згода суб'єкта персональних даних.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює порушення конституційних прав такої особи.
Крім цього, реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
Суд апеляційної інстанції, вважає за необхідне зазначити, що норми Закону №5492-VI на відміну від норм Положення не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорта у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім'я та по-батькові та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом») не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак у цьому випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством не передбачено.
Аналогічна правова позиція викладена за результатами розгляду зразкової справи у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року №806/3265/17.
Згідно статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) та практику Європейського суду з прав людини (далі - Суд) як джерело права.
Стаття 8 Конвенції передбачає, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Будь-яке втручання у право особи на повагу до її приватного та сімейного життя становитиме порушення статті 8 Конвенції, якщо воно не здійснювалося «згідно із законом», не переслідувало легітимну ціль або цілі згідно з пунктом 2 та було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було пропорційним цілям, які мали бути досягнуті (рішення Суду у справі «Ельсхольц проти Німеччини» (Elsholz v. Germany) [ВП], заява № 25735/94, п. 45, ECHR 2000-VIII).
За сталою практикою Суду, першою умовою виправданості втручання у права, гарантоване статтею 8 Конвенції, є те, що воно має бути передбачене законом, причому тлумачення терміну «закон» є автономним, та до якості «закону» ставляться певні вимоги (рішення Суду у справі «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom) від 13 липня 1995 року, заява № 18139/91, п. 37) Під терміном «закон» … слід розуміти як норми, встановлені писаним правом, так і правила, що сформувалися у прецедентному праві. Закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам «доступності» та «передбачуваності».
Підсумовуючи наведене, суд апеляційної інстанції вважає, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у формі книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.
За таких обставин суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції допустив невідповідність своїх висновків обставинам справи та неправильно застосував норми матеріального права, що відповідно до приписів статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) є підставою для скасування судового рішення та прийняття постанови про задоволення позову.
Керуючись статтями 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_2 задовольнити.
Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 30 травня 2019 року скасувати та прийняти постанову, якою позов задовольнити.
Визнати протиправною відмову Кременецького районного відділу Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області у видачі ОСОБА_2 паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки від 15 лютого 2019 року №6119-292/6119.2-19.
Зобов'язати Кременецький районний відділ Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області оформити та видати ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 паспорт громадянина України у вигляді паспортної книжечки відповідно до «Положення про паспорт громадянина України», затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1996 року №2503-XII.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 328 КАС.
Головуючий суддя В. Я. Качмар
судді А. Р. Курилець
О. І. Мікула
Повне судове рішення складено 16 вересня 2019 року.