04 вересня 2019 року справа №200/4847/19-а
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В., Міронової Г.М., за участю секретаря судового засідання - Тішевського В.В., прокурора - Лушер Н.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Керівника Костянтинівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Фонду державного майна України на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року про закриття провадження у справі № 200/4847/19-а (головуючий суддя І інстанції - Голуб В.А, складену у повному обсязі 22 липня 2018 року у м. Слов'янськ Донецької області) за позовом Керівника Костянтинівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Фонду державного майна України до Костянтинівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління комунального господарства Костянтинівської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 20 вересня 2018 року № 6/87-1671, визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,-
04 квітня 2019 року Керівник Костянтинівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Фонду державного майна України звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовною заявою до Костянтинівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління комунального господарства Костянтинівської міської ради про: визнання протиправним та нечинним рішення від 20 вересня 2018 року № 6/87-1671, визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання забезпечити прийняття до комунальної власності територіальної громади м. Костянтинівки житлові будинки житлового фонду Костянтинівського державного хімічного заводу (а.с. 4-23).
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року відкрито провадження у справі (а.с. 1).
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року закрито провадження у справі у зв'язку з порушенням підсудності даної справи (а.с. 205-207).
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Керівник Костянтинівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Фонду державного майна України подав апеляційну скаргу, в якій просив суд скасувати вищевказану ухвалу суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права.
В обґрунтуванні апеляційної скарги, зазначив, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права, що є підставою для її скасування.
Вважає посилання суду першої інстанції на висновки Верховного Суду у справі №925/378/18 необґрунтованими, оскільки спірні правовідносини не є тотожними.
Зазначив, що всупереч помилковому твердженню суду першої інстанції предметом доказування у цій справі є саме обставини, що підтверджують законність та незаконність прийнятого органом місцевого самоврядування рішення, відтак, вважає, що даний спір є публічно-правовим та підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Прокурор в судовому засіданні надала пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі, просила суд її задовольнити
Представник позивача, відповідача та третьої особи в судове засідання не з'явились про дату, час та місце розгляду справи повідомлялись судом належним чином.
Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення прокурора, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі залишити без задоволення, ухвалу суду першої інстанції - без змін, з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи, керівник Костянтинівської місцевої прокуратури Донецької області в інтересах держави в особі Фонду державного майна України звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Костянтинівської міської ради, третя особа - Управління комунального господарства Костянтинівської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення від 20 вересня 2018 року № 6/87-1671, визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Донецький окружним адміністративний суд ухвалою від 17 липня 2019 року закрив провадження щодо вищевказаних вимог, виходячи з того, що предметом даного спору є передача об'єктів права державної власності до комунальної власності (за рішенням ради), що, в свою чергу, є організаційними та майновими відносинами, а не управлінськими, відтак, цей спір є приватноправовим і за суб'єктним складом сторін підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.
Суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, з наступних підстав.
Згідно із ч. 3 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Статтею 1 Конституції встановлено, що Україна проголошується правовою державою і, як будь-яка правова держава, гарантує захист прав і законних інтересів людини і громадянина в суді шляхом здійснення правосуддя. Обов'язок держави забезпечувати право кожної людини на доступ до ефективних та справедливих послуг у сфері юстиції та правосуддя закріплені як основоположні принципи у Конституції України, національному законодавстві та її міжнародних зобов'язаннях, у тому числі міжнародних договорах, стороною яких є Україна.
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР і яка для України набрала чинності 11 вересня 1997 року (далі - Конвенція), закріплено принцип доступу до правосуддя.
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Під правоздатністю пред'являти позови, вимагати відшкодування шкоди й домагатися рішення суду розуміється право подання позову до суду, який наділений повноваженнями розглядати питання фактів і прав, що стосуються конкретного спору, з метою постановлення рішення, що матиме обов'язкову силу (рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі «Ле Конт, Ван Левен і Де Мейєр проти Бельгії», заяви № 6878/75, 7238/75).
Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої та другої статті 55 Конституції України. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і Законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Конституційний Суд України зазначив, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотримання принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Пунктом 1 ч.1 ст. 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання не чинними адміністративних договорів; за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом; спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень"
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка правильності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб) відповідно до прийнятих або вчинених при здійсненні ними владних управлінських функцій.
З аналізу зазначених норм Закону вбачається, що предметом адміністративного процесуального права є взаємовідносини у сфері, що складаються у зв'язку з реалізацією зацікавленими особами права на судовий захист.
Особливістю цих відносин є те, що вони пов'язані із реалізацією прав, свобод та інтересів суб'єктів у сфері публічно - правових відносин і спрямовані на захист від порушень з боку публічної влади при здійсненні нею владних управлінських функцій.
Тобто, специфіку публічно - правового спору визначають: суб'єктивний склад, підстави виникнення цього спору і тісне пов'язане з цим питання визначення меж повноважень адміністративного суду.
Що стосується кола суб'єктів публічно - правового спору, то обов'язковим його учасником є суб'єкт публічного управління, який є виразником державних і суспільних інтересів, носієм публічної влади, має особливий правовий статус, тому що наділений владними управлінськими функціями щодо об'єктів управління.
Специфіка публічно - правового спору обумовлена, також, його підставою: він виникає у випадку порушення суб'єктом публічного управління суб'єктивних публічних прав та інтересів громадянина або організації.
Особливістю правовідносин, що розглядаються адміністративними судами, є їх публічно - правовий характер, пов'язаний із сферою реалізації публічної влади.
Суттєвою ознакою публічно - правового спору є участь у справі суб'єкту владних повноважень, який виконує владні управлінські функції відносно інших суб'єктів і його рішення є обов'язковими для виконання.
Тобто, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17.
Спірним питанням даного позову є неприйняття Костянтинівською міською радою до комунальної власності територіальної громади житлового фонду Костянтинівського державного хімічного заводу.
Так, спірні правовідносини, пов'язані з передачею об'єктів права державної власності у комунальну власність, врегульовані Законом України "Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності" від 03 березня 1998 року N 147/98-ВР (далі - Закон) та Положенням про порядок передачі в комунальну власність державного житлового фонду, що перебував у повному господарському віданні або в оперативному управлінні підприємств, установ та організацій, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 6 листопада 1995 року N 891.
За змістом частини першої статті 2 Закону об'єктами передачі згідно з цим Законом є: цілісні майнові комплекси підприємств, установ, організацій, їх структурних підрозділів; нерухоме майно (будівлі, споруди, у тому числі об'єкти незавершеного будівництва, приміщення); інше окреме індивідуально визначене майно підприємств; акції (частки, паї), що належать державі або суб'єктам права комунальної власності у майні господарських товариств; житловий фонд та інші об'єкти соціальної інфраструктури, які перебувають у повному господарському віданні чи оперативному управлінні державних підприємств, установ, організацій або не увійшли до статутних фондів господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), у тому числі не завершені будівництвом.
Відповідно до статті 3 Закону ініціатива щодо передачі об'єктів права державної та комунальної власності може виходити відповідно від органів, уповноважених управляти державним майном, Національної академії наук, інших аналогічних самоврядних організацій, яким передано в користування державне майно (далі - самоврядні організації), місцевих органів виконавчої влади, відповідних органів місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону передача об'єктів з державної у комунальну власність здійснюється за рішенням:Кабінету Міністрів України - щодо об'єктів, визначених у абзацах другому - п'ятому частини першої статті 2 цього Закону (крім нерухомого майна, призначеного виключно для розміщення дошкільних навчальних закладів); органів, уповноважених управляти державним майном, самоврядних організацій - щодо об'єктів, визначених в абзаці шостому частини першої статті 2 цього Закону, та нерухомого майна, призначеного виключно для розміщення дошкільних навчальних закладів.
При цьому, статтею 4-1 Закону визначено також особливості передачі об'єктів житлового фонду, гуртожитків та інших об'єктів соціальної інфраструктури.
Пунктом 51 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання надання згоди на передачу об'єктів з державної у комунальну власність та прийняття рішень про передачу об'єктів з комунальної у державну власність, а також щодо придбання об'єктів державної власності.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону передача об'єктів здійснюється комісією з питань передачі об'єктів, до складу якої входять представники виконавчих органів відповідних рад, місцевих органів виконавчої влади, органів, уповноважених управляти державним майном, самоврядних організацій, фінансових органів, підприємств, трудових колективів підприємств, майно яких підлягає передачі.
Частиною шостою статті 7 Закону передбачено, що право власності на об'єкт передачі виникає з дати підписання акта приймання-передачі, а у випадках, передбачених законом, - з дня державної реєстрації такого права.
При цьому, Господарський кодекс України визначає основні засади господарювання в Україні і регулює господарські відносини, що виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб'єктами господарювання, а також між цими суб'єктами та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.
В свою чергу, учасниками відносин у сфері господарювання є суб'єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності (ст.ст. 1, 2 Господарського кодексу України).
Відтак, за змістом статей 1, 2 Господарського процесуального кодексу України, статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та з урахуванням приписів Закону справи у спорах між органами місцевого самоврядування та органами управління державним майном, що виникають з приводу передачі об'єктів з державної у комунальну власність, мають своїм змістом організаційні та майнові відносини щодо відповідних об'єктів власності і належать до юрисдикції господарських судів. Відмова органу, уповноваженого управляти комунальним майном, прийняти об'єкти з державної до комунальної власності не спричиняє виникнення публічно-правового спору, пов'язаного зі здійсненням владних управлінських функцій.
Вказане узгоджується із правовою позицією, що викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року по справі N 925/378/17.
Суд апеляційної інстанції не бере до уваги посилання апелянта не неможливість використання висновків Верховного Суду у вищезазначеній справі, оскільки предметом спору обох справ є передача з комунальної власності до державної власності об'єктів майна.
Вивчивши предмет спору, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що він не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач приймаючи спірне рішення не мав публічно-правових відносин саме з позивачем.
Прийняте відповідачем спірне рішення про неприйняття до комунальної власності територіальної громади м. Костянтинівки житлового фонду, який перебуває на балансі Костянтинівського державного хімічного заводу стосувалось саме заводу, а не позивача (фонду державного майна).
Натомість приватноправові відносини видрізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.
Відтак, спірні вимоги є спором, який не має публічно-правового характеру та не може розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
Крім того визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін.
Відтак, суд апеляційної інстанції вважає, що в зазначеній вище правовій ситуації суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, щодо закриття провадження у справі.
Твердження апелянта щодо невірних висновків суду першої інстанції про належну підсудність даної справи нівелюються вищевказаними нормами права та висновками суду.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
При цьому, суд апеляційної інстанції не вбачає порушень судом першої інстанції норм процесуального права, оскільки суд наділений правом на закриття провадження якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно з ч. 1 ст. 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Відповідно до положень ч.1 ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, оскільки суд першої дійшов вірного висновку про необхідність закриття провадження у справі, у зв'язку з тим, що даний спір має розглядатись у порядку господарського судочинства.
Керуючись статтями 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Апеляційну скаргу Керівника Костянтинівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Фонду державного майна України на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року про закриття провадження у справі № 200/4847/19-а - залишити без задоволення.
Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року про закриття провадження у справі № 200/4847/19-а - залишити без змін.
Вступна та резолютивна частини постанови проголошені в судовому засіданні 04 вересня 2019 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 09 вересня 2019 року.
Судді Т.Г.Арабей
І.В. Геращенко
Г.М. Міронова