Іменем України
05 вересня 2019 року
м. Київ
справа № 815/6971/15
адміністративне провадження № К/9901/14840/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :
Судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Берназюка Я. О., Чиркіна С. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Потапчука В. О., суддів Жука С. І. Семенюка Г. В.) від 20 вересня 2016 року у справі за позовом заступника прокурора Одеської області до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа - Приватне підприємство «Ено-Нік», про визнання протиправними дії та скасування містобудівних умов та обмежень,
У грудні 2015 року заступник прокурора Одеської області звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі - Управління, Одеська міськрада відповідно), третя особа - Приватне підприємство «Еко-Нік» (далі - ПП «Еко-Нік»), у якому просив: визнати протиправними дії Управління щодо видачі ПП «Еко-Нік» містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки 08/15 за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Приморська, ріг Військового узвозу від 04 листопада 2014 року № 01-06/686 (далі - Містобудівні умови і обмеження);
- скасувати Містобудівні умови та обмеження, видані 04 листопада 2014 року Управлінням ПП «Еко-Нік».
Одеський окружний адміністративний суд постановою від 15 лютого 2016 року позов задовольнив частково. Визнав протиправними дії Управління щодо видачі ПП «Еко-Нік» містобудівних умов і обмежень. В іншій частині позовних вимог відмовив.
Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 20 вересня 2016 року скасував постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року та ухвалив нову, якою відмовив заступнику прокурора Одеської області в задоволенні позову.
Ухвалюючи таке судове рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що на момент видачі ПП «Еко-Нік» містобудівних умов і обмежень Управління не порушило норм законодавства та діяло у межах своєї компетенції. Крім того, за позицією суду, прокурор не здійснив обов'язкових умов щодо представництва держави у суді відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII). Також апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні вимог щодо скасування містобудівних умов та обмежень, оскільки на момент ухвалення судового рішення вони вже були скасовані Одеською міською радою.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням апеляційної інстанції, у жовтні 2016 року заступник прокурора Одеської області подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року і направити справу для продовження розгляду до апеляційного суду.
На обґрунтування своєї касаційної скарги заступник прокурора Одеської міської ради зазначив, що суд апеляційної інстанції порушив норми матеріального права та не дослідив усіх обставин справи. За позицією скаржника, прокурор мав право на звернення до суду з цим позовом, як самостійний позивач, оскільки орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, відсутній.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 17 листопада 2016 року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд.«Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 03 вересня 2019 року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
15 липня 2005 року Одеська міськрада ухвалила рішення № 4276-IV про надання ПП «Еко-Нік» у довгострокову оренду для проектування, будівництва та експлуатації бізнес-центру за рахунок земель міста (із земель житлової та громадської забудови) земельну ділянку площею 0, 5163 га за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Приморська, ріг Військового спуску.
22 листопада 2005 року між Одеською міськрадою та ПП «Еко-Нік» укладено договір оренди, відповідно до якого підприємству надано в оренду строком на 49 років зазначену вище земельну ділянку для проектування, будівництва та експлуатації бізнес-центру.
На підставі вказаного рішення Одеської міськради та укладеного договору оренди, 04 листопада 2014 року Управління видало ПП «Еко-Нік» містобудівні умови і обмеження для будівництва на земельній ділянці за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Приморська, ріг Військового спуску виставково-експозиційного центру
У подальшому прокуратурою Одеської області у ході розгляду та опрацювання інформації (статті) «Протест: забор вокруг сквера на Военном спуске валить не стали, но ситуация накаляется», викладеної в інтернет-виданні «Думская» 19 листопада 2015 року, отримано від Управління копію містобудівних умов і обмежень та здійснено перевірку законності їх надання ПП «Еко-Нік».
За результатами проведеної перевірки Прокуратурою Одеської області встановлено порушення Управлінням вимог Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), а саме: спірна земельна ділянка відповідно до генерального плану забудови м. Одеси від 1989 року розміщена в межах комплексної охоронної зони історичної забудови центральної частини міста та існуючої зеленої зони (відноситься до зелених насаджень загального користування), що перешкоджає розміщенню на вищевказаній території виставково-експозиційного центру.
Крім того, прокуратура дійшла висновку, що зазначена земельна ділянка розташована в межах скверу по Військовому узвозу - озелененої території загального користування, на якій чинним законодавством не передбачено розміщення будь-яких інших об'єктів містобудування.
Відтак, Прокуратура Одеської області вважає, що при видачі ПП «Еко-Нік» містобудівних умов і обмежень Управління допустило порушення вимог Закону № 3038-VI щодо обов'язкової відповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, що є окремою підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
Крім того, з матеріалів справи вбачається, що 24 грудня 2015 року виконавчим комітетом Одеської міськради прийнято рішення № 437 про скасування спірних містобудівних умов та обмежень, які були видані 04 листопада 2014 року Управлінням ПП «Еко-Нік».
Установлені проведеною перевіркою порушення стали підставою для звернення заступника прокурора Одеської області до суду з цим позовом, як самостійного позивача, у зв'язку з тим, що, на його думку, орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, відсутній.
Судове рішення, ухвалене апеляційним судом за результатом перегляду постанови суду першої інстанції, є предметом касаційного перегляду в даній справі.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у позові, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в матеріалах справи відсутні належні докази на підтвердження того, що спірна земельна ділянка відноситься до скверу на Військовому узвозі в м. Одесі, а також наявності нормативно-правових обмежень чи заборон для будівництва на цій земельній ділянці.
За позицією апеляційного суду, Одеська міськрада надала ПП «Еко-Нік» в оренду земельну ділянку, яка розташована на вул. Приморській, ріг Військового спуску, а не «сквер на Військовому узвозі», а тому підприємство мало право розпочинати і проводити будівництво на орендованій ними земельній ділянці.
Однак, ані суд першої інстанції, ані апеляційний суд не витребували необхідних доказів та не дослідили питання чи відноситься спірна земельна ділянка, на якій нібито проводиться незаконне будівництво, до «скверу на Військовому узвозі», або до зелених насаджень загального користування, на яких, відповідно, такі роботи проводити заборонено.
Колегія суддів звертає увагу, що у справі відсутні будь-які докази, які підтверджують межі розташування спірної земельної ділянки в натурі, а тому висновки судів попередніх інстанцій про наявність чи відсутність протиправних дій Управління щодо видачі містобудівних умов і обмежень є передчасними.
Також судами попередніх інстанцій не проаналізовано та не перевірено інформацію, наведену в публікації інтернет-видання «Думская», яка стала приводом для прокурорського реагування.
За змістом ст. 11 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), яка кореспондується зі ст. 9 КАС України (у чинній редакції) розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду наголошує, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об'єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
При цьому, згідно з ч. 1 ст. 138 КАС України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.
Суд звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
У свою чергу, відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити фактичне місце розташування спірної ділянки і чи проводило ПП «Еко-Нік» будівельні роботи (законно або незаконно) у межах скверу на Військовому узвозі в м. Одесі.
Крім того, при новому розгляді цієї справи суди повинні дослідити питання щодо наявності у заступника прокурора Одеської області права на звернення до суду з цим позовом, як самостійного позивача у зв'язку з відсутністю органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах та чи виконано позивачем обов'язкові умови щодо представництва прокурором держави у суді відповідно до Закону № 1697-VI.I
Відповідно до ч. 1- 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Підсумовуючи зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга заступника прокурора Одеської області підлягає частковому задоволенню, а судові рішення першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 344, 349, 355-356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області задовольнити частково.
Постанови Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2016 року та Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року скасувати.
Справу за позовом заступника прокурора Одеської області до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, третя особа - Приватне підприємство «Еко-Нік», про визнання протиправними дії та скасування містобудівних умов та обмежень направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
Судді
Я. О. Берназюк
С. М. Чиркін