19 серпня 2019 року м. ПолтаваСправа № 440/2165/19
Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді - Гіглави О.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Драбинівської сільської ради Новосанжарського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, -
19 червня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 27.06.2019, що зареєстрована в суді 01.07.2019) до Драбинівської сільської ради Новосанжарського району Полтавської області про:
- визнання протиправним та скасування рішення Драбинівської сільської ради від 11.06.2019 позачергової дев'ятнадцятої сесії сьомого скликання "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 ";
- зобов'язання Драбинівської сільської ради Новосанжарського району Полтавської області повторно розглянути заяву від 13.03.2019 ОСОБА_1 та надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,18 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в межах населеного пункту с. Веселка, на території Драбинівської сільської ради.
Позовні вимоги ОСОБА_1 мотивує тим, що згідно чинного законодавства за його заявою відповідач зобов'язаний був прийняти одне з двох рішень: про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивовану відмову у наданні дозволу. Разом з тим, у оскаржуваному рішенні всупереч вимогам Земельного кодексу України відповідач не навів належних та допустимих мотивів відмови позивачу у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою. Відтак, рішення позачергової дев'ятнадцятої сесії сьомого скликання "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 " є незаконним та підлягає скасуванню.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 20.06.2019 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі, а також вирішено проводити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
Згідно з частиною п'ятою статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.
За відсутності клопотань сторін про розгляд справи у відкритому судовому засіданні чи за правилами загального позовного провадження, зважаючи на достатність наданих сторонами доказів та повідомлених обставин, суд розглянув справу у порядку письмового провадження.
11.07.2019 від Драбинівської сільської ради до суду надійшов відзив на позовну заяву, у якому остання просить відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 повністю, посилаючись на відсутність містобудівної документації с. Веселка Новосанжарського району Полтавської області, а саме - генерального плану та плану зонування території вказаного населеного пункту. Вказує, що згідно статті 123 Земельного кодексу України підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації. Містобудівна документація, а саме: генеральний план с. Веселка та план зонування території вказаного села є основною для вирішення питань щодо передачі (надання) земельних ділянок у власність чи користування громадянам, відповідно до статті 17 Закону України "Про основи містобудування". Дана документація не виготовлена, так як у с. Веселка проживає 3 особи і виготовлення генерального плану та плану зонування території є не доцільним. Водночас, згідно частини 3 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється (а.с. 24-26).
16.07.2019 від позивача до суду надійшла відповідь на відзив, в якій позивач вказує, що відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не доведено правомірності оскаржуваного рішення.
Дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, що мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив такі факти та відповідні до них правовідносини.
13.03.2019 до Драбинівської сільської ради Новосанжарського району Полтавської області звернувся гр. ОСОБА_1 із заявою про надання земельної ділянки площею 0,18 га для будівництва і обслуговування житлового будинку в межах населеного пункту с. Веселка (а.с. 32).
За своєю суттю вказана заява є заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,18 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в межах населеного пункту с. Веселка, на території Драбинівської сільської ради Новосанжарського району Полтавської області, про що вказує позивач у позовній заяві та проти чого не заперечує відповідач у відзиві на позовну заяву.
Рішенням позачергової дев'ятнадцятої сесії сьомого скликання Драбинівської сільської ради Новосанжарського району Полтавської області "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 " від 11.06.2019 вирішено відмовити гр. ОСОБА_1 у наданні земельної ділянки орієнтовною площею 0,18 га у с. Веселка Новосанжарського району Полтавської області для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, так як відсутня містобудівна документація даного населеного пункту, а саме: генеральний план та план зонування території с. Веселка Новосанжарського району Полтавської області (а.с. 31).
Позивач не погодився з вказаним рішенням, у зв'язку з чим звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку правовідносинам, що склалися, суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до приписів статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Тобто, способом волевиявлення ради, яка здійснює право власності від імені відповідної територіальної громади з регулювання земельних відносин, є прийняття рішення сесією.
Нормами статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Частинами першою та другою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.
Згідно з пунктом "г" частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
У відповідності до частини шостої статті 118 ЗК України, що визначає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
За приписами частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави суду дійти до висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством передбачено, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або відмову у наданні такого дозволу орган місцевого самоврядування приймає виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.
Аналогічні правові позиції викладені в постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17 та від 22.05.2018 у справі №468/1263/17-а.
Судовим розглядом встановлено, що рішенням позачергової дев'ятнадцятої сесії сьомого скликання Драбинівської сільської ради Новосанжарського району Полтавської області "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 " від 11.06.2019 вирішено відмовити гр. ОСОБА_1 у наданні земельної ділянки орієнтовною площею 0,18 га у с. Веселка Новосанжарського району Полтавської області для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, оскільки відсутня містобудівна документація даного населеного пункту, а саме: генеральний план та план зонування території с. Веселка Новосанжарського району Полтавської області.
Таким чином, наведена відповідачем у спірному рішенні підстава для відмови не передбачена статтею 118 ЗК України.
У відзиві на позовну заяву сільська рада посилається на ту обставину, що наразі містобудівна документація, а саме: генеральний план с. Веселка та план зонування території вказаного села, не виготовлена, так як у вказаному селі проживає 3 особи і виготовлення генерального плану та плану зонування території є не доцільним, а тому, у сільської ради відсутні повноваження на надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою запитуваної земельної ділянки.
Вказані посилання судом оцінюються критично, з огляду на таке.
Так, відповідно до частини третьої статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків: 1) розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи; 2) приватизації громадянином земельної ділянки, наданої йому в користування відповідно до закону; 3) надання земельної ділянки, розташованої на території зони відчуження чи зони безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; 4) надання земельної ділянки для розміщення лінійних об'єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, ліній електропередачі, зв'язку); 5) буріння, влаштування та підключення нафтових і газових свердловин за межами населених пунктів; 6) будівництва, експлуатації військових та інших оборонних об'єктів.
Разом з тим, суд зауважує, що відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 ЗК України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.
При цьому, положення частини третьої статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забороняють до затвердження відповідної містобудівної документації саме передачу (надання) у власність чи користування земельних ділянок, проте вказана норма не містить заборони в наданні відповідних дозволів на розроблення проектів землеустрою, які є лише початком тривалої та послідовної процедури.
Відтак, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17 та від 22.05.2019 у справі №468/1263/17-а.
З огляду на викладене та враховуючи те, що відповідач спірним рішенням відмовив ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстави, яка не встановлена частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, суд доходить висновку про невідповідність рішення позачергової дев'ятнадцятої сесії сьомого скликання "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 " від 11.06.2019 критеріям правомірності, зазначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з чим останнє підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Суд частково погоджується із обраним позивачем способом захисту свого права та вважає за необхідне зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 13.03.2019 з урахуванням висновків суду.
Водночас, щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,18 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в межах населеного пункту с. Веселка, на території Драбинівської сільської ради, суд зазначає наступне.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
Виходячи зі змісту положень Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
Вирішення питань щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою належить до виключної компетенції відповідача та не належить до компетенції адміністративного суду, а відтак суд не повноважний перебирати функції іншого суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта та зобов'язувати його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу.
Таким чином, враховуючи викладене, позовні вимоги про зобов'язання Драбинівську сільську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,18 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в межах населеного пункту с. Веселка, на території Драбинівської сільської ради Новосанжарського району Полтавської області, з огляду на втручання в дискреційні повноваження відповідача, є такими, що виходять за межі завдань адміністративного судочинства, а тому задоволенню не підлягають.
Відтак, позовні вимоги ОСОБА_1 підлягають частковому задоволенню.
Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
За змістом частини третьої статті 139 Кодексу при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_3 , рнокпп НОМЕР_1 ) до Драбинівської сільської ради Новосанжарського району Полтавської області (вул. Центральна, 11, с. Драбинівка, Новосанжарський район, Полтавська область, 39351, код ЄДРПОУ 04382518) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення позачергової дев'ятнадцятої сесії сьомого скликання Драбинівської сільської ради Новосанжарського району Полтавської області "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_1 " від 11 червня 2019 року.
Зобов'язати Драбинівську сільську раду Новосанжарського району Полтавської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 13 березня 2019 року з урахуванням висновків суду.
В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Драбинівської сільської ради Новосанжарського району Полтавської області (код ЄДРПОУ 04382518) на користь ОСОБА_1 (рнокпп НОМЕР_1 ) витрати зі сплати судового збору в сумі 768,40 грн (сімсот шістдесят вісім гривень сорок копійок).
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.
Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя О.В. Гіглава