Іменем України
15 серпня 2019 року
Київ
справа №607/16095/15-а
адміністративне провадження №К/9901/21625/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянув в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою фізичної особи - підприємця ОСОБА_1
на постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 8 серпня 2016 року (головуючий суддя - Дзюбич В.Л.)
та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року (головуючий суддя - Богаченко С.І., судді: Рибачук А.І., Старунський Д.М.)
у справі № 607/16095/15-а
за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1
до Тернопільської міської ради Тернопільської області
про визнання протиправним та скасування рішення.
I. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2015 року позивач звернулась до суду з вказаним позовом, в якому просила поновити строк звернення до суду, визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 8 квітня 2011 року №6/7/32 «Про впорядкування продажу пива, слабоалкогольних напоїв в роздрібній мережі міста».
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що спірне рішення прийнято відповідачем поза межами наданих йому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноважень та обмежує її право на здійснення підприємницької діяльності з роздрібної торгівлі алкогольними напоями, надане, зокрема, ліцензією від 17 березня 2015 року серії НОМЕР_2.
3. Вважає, що спірне рішення є регуляторним актом та застосовується до неї щодня, а тому вказує на триваючий характер порушення її прав, у зв'язку з його незаконним прийняттям.
4. Постановою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 8 серпня 2016 року позивачу поновлено строк для звернення до суду та відмовлено у задоволенні позовних вимог.
5. Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року рішення суду першої інстанції скасовано, а позовні вимоги залишено без розгляду.
6. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернулась з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Апеляційним судом встановлено, що відповідно до свідоцтва про державну реєстрацію серії НОМЕР_1 ОСОБА_1 з 5 квітня 1995 року зареєстрована як фізична особа - підприємець (далі - ФОП), основним видом економічної діяльності якої є роздрібна торгівля в неспеціалізованих магазинах переважно продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами.
8. Рішенням Тернопільської міської ради від 8 квітня 2011 року №6/7/32 «Про впорядкування продажу пива, слабоалкогольних напоїв в роздрібній мережі міста» заборонено продаж пива (крім безалкогольного), слабоалкогольних та алкогольних напоїв в торгівельній мережі міста, за винятком закладів ресторанного господарства з 22.00 години вечора до 08.00 години ранку.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Суд першої інстанції посилаючись на те, що позивач вправі реалізувати право на судовий захист та доводити перед судом законність та обґрунтованість заявлених ним вимог поновив позивачу строк звернення до суду за захистом порушених прав та вирішив спір по суті.
10. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи позов без розгляду апеляційний суд виходив з того, що акти органів місцевого самоврядування, яким є спірне рішення, вважаються доведеними до відома заінтересованих осіб з моменту їх опублікування в офіційних друкованих виданнях та розміщення на офіційній сторінці у мережі Інтернет. Таким чином, позивач повинна була дізнатись про існування спірного рішення з моменту його опублікування, однак звернулася до суду лише 23 вересня 2015 року, тобто після спливу шестимісячного строку звернення до суду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що суд першої інстанції приймаючи рішення не взяв до уваги Закон України «Про підприємництво», Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», положення статті 15 -2 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів», якими встановлені правила ведення підприємницької діяльності ліцензіатів. Крім того, суд першої інстанції не врахував висновок щодо протиправності спірних положень рішення, оскільки встановлення органом місцевого самоврядування постійної заборони (обмеження) щодо торгівлі алкогольними напоями виходить за межі наданих йому повноважень, установлених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» викладений в постанові Верховного суду України від 24 травня 2016 року у справі № 2а-54/10.
12. Стосовно рішення суду апеляційної інстанції, то ним не застосовано положення статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, до 15 грудня 2017 року), відповідно до якої позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, який встановлений іншими законами. Так, статтею 268 Цивільного кодексу України встановлено, що позовна давність не розповсюджується на вимоги, обумовлені порушенням особистих немайнових прав чи порушення права власності особи або іншого речового права з боку органів місцевого самоврядування, здійснене шляхом видання ними правових актів.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.
14. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, після 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
15. За змістом статті 99 КАС України (у редакції, до 15 грудня 2017 року) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
16. Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.
17. Рішенням Конституційного Суду України N 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
18. При визначенні початку перебігу строку звернення до адміністративного суду та, відповідно, вирішенні питання про дотримання, чи порушення позивачем цього строку, суду, насамперед, слід з'ясувати, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
19. Як встановлено апеляційним судом, 8 квітня 2011 року Тернопільською міською радою прийнято рішення № 6/7/32 «Про впорядкування продажу пива, слабоалкогольних та алкогольних напоїв в роздрібній торгівельній мережі міста», згідно з яким заборонено продаж пива (крім безалкогольного), слабоалкогольних та алкогольних напоїв в торгівельній мережі міста, за винятком закладів ресторанного господарства, з 22:00 год. до 08:00 год.
20. Спірне рішення є регуляторним актом органу місцевого самоврядування, який відповідно до вимог частини дванадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» оприлюднюється у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
21. Згідно з частиною п'ятою статті 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
22. Аналіз наведеної норми дає підстави для висновку, що акти органів місцевого самоврядування вважаються доведеними до відома заінтересованих осіб виключно з моменту їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.
23. У зв'язку з чим, апеляційний суд правильно зазначив, що позивач повинна була дізнатись про існування спірного рішення з моменту його опублікування, однак, не встановив коли саме відбулась вказана подія, тобто, коли спірне рішення оприлюднено в друкованих засобах масової інформації та, відповідно, коли ж власне розпочався перебіг строку звернення до суду, що є вирішальним для визначення дотримання позивачем строків звернення до суду.
24. При цьому, такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
25. З огляду на це колегія суддів вважає помилковим висновок апеляційного суду стосовно того, що спірне рішення було належним чином опубліковано в засобах масової інформації, оскільки належні докази на підтвердження цієї обставини в матеріалах справи відсутні.
26. Стосовно опублікування спірного рішення на офіційній сторінці Тернопільської міської ради у мережі Інтернет, то частиною п'ятою статті 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено виключний порядок опублікування регуляторних актів, а саме в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами. Вимоги щодо опублікування таких актів у мережі Інтернет вказане положення не містить, а тому апеляційний суд дійшов помилкового висновку, що вказана обставина може свідчити про належне опублікування спірного рішення в засобах масової інформації.
27. Враховуючи те, що апеляційний суд так і не встановив коли позивач дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, незважаючи на те, що це є першочерговим для визначення початку перебігу строку звернення до суду, колегія суддів приходить до висновку про передчасність застосування апеляційним судом наслідків у разі його пропуску, встановлені статтею 100 КАС України, та залишення позову без розгляду.
28. Посилання скаржника на положення статті 268 Цивільного кодексу України є безпідставним, оскільки не поширюється на спірні правовідносини.
29. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
30. З огляду на наведене, суд касаційної інстанції приходить до висновку, що ухвала суду апеляційної інстанцій підлягає скасуванню, а справа направленню до цього ж суду для продовження розгляду.
31. Стосовно вимог касаційної скарги про скасування постанови Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 8 серпня 2016 року колегія суддів зазначає наступне.
32. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 квітня 2017 року (№К/800/6526/17) відкрито касаційне провадження за скаргою ФОП ОСОБА_1 на постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 8 серпня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року.
33. Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
34. З матеріалів справи вбачається, що ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 8 серпня 2016 року скасовано та залишено позов без розгляду, з підстав пропуску строку звернення до суду, що виключає касаційний перегляд рішення суду першої інстанції у порядку, визначеному главою 2 розділу ІІІ чинної редакції КАС України, а тому касаційне провадження в цій частині підлягає закриттю.
Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, суд -
Касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.
Закрити касаційне провадження за скаргою фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 на Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 8 серпня 2016 року у справі №607/16095/15-а, відкрите ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 квітня 2017 року.
Ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2017 року у справі №607/16095/15-а - скасувати.
Справу №607/16095/15-а направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду