Справа № 320/2370/19 Суддя (судді) першої інстанції: Панова Г. В.
14 серпня 2019 року м. Київ
Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Кузьменка В. В.,
суддів Ганечко О. М., Лічевецького І. О.,
за участю секретаря Кірієнко Н.Є.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Боярської міської ради Києво-Святошинського району Київської області, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «Києво-Святошинськмехбуд» про визнання протиправним та скасування рішення, за апеляційною скаргою керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019, -
Керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області, в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Боярської міської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення Боярської міської ради № 34/1535 від 05.07.2013 «Про затвердження детального плану території під будівництво житлово-готельного комплексу із спортивно-розважальним центром в м. Боярка, вул. Б.Хмельницького, 72 б».
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 позовну заяву повернуто позивачу на підставі п. 3 ч. 4 ст. 169 КАС України.
Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм процесуального права, та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В судове засідання з'явилися сторони. Представник апелянта підтримав апеляційну скаргу, просив її задовольнити посилаючись на доводи, викладені у скарзі.
Представник відповідача та представник третьої особи просили залишити ухвалу суду першої інстанції без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Після одержання позовної заяви, відповідно до ч. 1 ст. 171 КАС України суддя з'ясовує, зокрема, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до вимог ч. 4 ст. 53 КАС України в редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VII прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
В обґрунтування порушень інтересів держави позивач зазначає, що у даному випадку у зв'язку із порушенням вимог містобудівного законодавства під час прийняття рішення міською радою порушено інтереси держави, оскільки прийняття містобудівної документації без врахування державних та громадських інтересів прямо суперечить містобудівному законодавству, порушує правові та організаційні основи містобудівної діяльності в цілому, що мають бути спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій.
При цьому, звертаючись до адміністративного суду з відповідною позовною заявою керівник Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області посилається на те, що на теперішній час відсутній орган, який би здійснював відповідні повноваження у спірних правовідносинах, а тому вважає, що набув статусу позивача.
Суд першої інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для повернення позовної заяви, так як відповідно до п. 3 ч. 4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, у випадку коли позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.
За висновками суду першої інстанції, прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Прокурор, звернувшись з позовом в інтересах територіальної громади міста Боярка до Боярської міської ради про скасування рішення, на переконання суду першої інстанції, не зазначив відповідних обґрунтувань щодо порушення рішенням відповідача саме інтересів територіальної громади міста Боярка.
Отже, зроблено висновок, що у прокурора відсутні повноваження на ведення справи в суді в тому числі і в інтересах територіальної громади, оскільки її інтереси представлені відповідними органами.
В апеляційній скарзі позивач посилається на те, що у даному випадку, звернувся з позовом в порядку ч. 5 ст. 53 КАС України, як самостійний позивач і жодним чином не в інтересах територіальної громади м. Боярка чи в інтересах суспільства в цілому.
У зв'язку із порушенням, на думку позивача, вимог містобудівного законодавства під час прийняття рішення міською радою порушено інтереси держави, оскільки прийняття містобудівної документації без врахування державних та громадських інтересів прямо суперечить містобудівному законодавству, порушує правові та організаційні основи містобудівної діяльності в цілому, що мають бути спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій.
Згідно з п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За приписами ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року № 1697-VIІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Відповідно до абз.7 ч1І ст. 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» уповноваженими органами містобудування та архітектури є виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
Згідно ст. 24 Закону України «Про основи містобудування» державний контроль у сфері містобудування здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, органами місцевого самоврядування та іншими уповноваженими на це державними органами.
Статтею 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зазначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в Порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пп.1 п.3 Порядку здійснення архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698, основними завданнями нагляду є виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури визначеними ст. 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
З огляду на те, що Законом України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури віднесено лише виконавчі органи селищних рад, з вищевказаних положень норм чинного законодавства вбачається, що у центрального органу державної влади, що здійснює архітектурно-будівельний контроль та нагляд (відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності») відсутні повноваження щодо здійснення державного контролю (нагляду) щодо законності прийняття рішення відповідними органами місцевого самоврядування, в даному випадку Боярською міською радою про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні.
На підставі викладеного, колегія суддів приходить висновку, що в даній справі прокурор наділений процесуальною дієздатністю на звернення до суду з відповідним позовом, а тому оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Крім того, територіальна громада населеного пункту як власник, в т.ч., спірного об'єкта нерухомості делегує повноваження щодо здійснення права власності, розпорядження від її (громади) імені, в її інтересах, виключно у спосіб та у межах повноважень, передбачених законом. Тобто, воля територіальної громади як власника може виражатися лише в таких діях органу місцевого самоврядування, які відповідають вимогам законодавства та інтересам територіальної громади.
Отже, здійснення міською радою права власності, зокрема розпорядження майном, не у спосіб та не у межах повноважень, передбачених законом, не може вважатись вираженням волі територіальної громади.
З огляду на те, що спірне рішення органу місцевого самоврядування, на переконання позивача, прийнято в супереч закону, в інтересах окремої особи, а не в інтересах усієї громади міста Боярка, викликає значний суспільний резонанс, фактично перетворює територію парку лише у прибудинкову територію з багатоквартирною забудовою, таке рішення не відповідає інтересам територіальної громади.
Водночас, як вбачається з позовних вимог, прокурор просить визнати протиправним та скасувати рішення міської ради.
Отже, оскільки відповідачем є відповідна міська рада, самоврядний контроль також виключається (постанова Верховного Суду від 25.09.2018 у справі № 804/2244/18),
При цьому, судова колегія також враховує висновки Європейського суду з прав людини, викладені у справі «Менчинська проти Російської Федерації» № 42454/02, 15.01.2009, з посиланням на Висновок Венеціанської комісії та Резолюції ПАРЄ № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві», Суд виходячи зі ст. 6 «Право на справедливий суд» Конвенцій про захист прав і основоположних свобод встановив, що у разі належності особи до найменш захищеної категорії населення (діти, люди літнього віку, тощо), і також коли порушення стосується великої кількості людей вступ прокурора до цивільного провадження є виправданим та не порушить принципу рівності - в даному випадку порушення стосуються і найменш захищеної категорії населення, і великої кількості людей.
Звернення прокурора до суду у такому випадку відповідає вимогам Рекомендацій Rec(2012)l 1 Комітету міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», де визначено, що національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов'язки і повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини та основоположні свободи, і забезпечувати верховенство права.
Відповідно до пункту 1 «Перехідних положень» Закону України «Про прокуратуру» прокурор наділений відповідним правом здійснення нагляду виключно у формі представництва.
Європейський суд з прав людини зазначає що підтримка прокурором однієї із сторін процесу в певних обставинах може бути виправданою. Зокрема, реалізуючи функцію представництва, прокурор має на меті захист державної власності (інтересів), а тому ним не порушуються принцип рівності та п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо права на справедливий суд (справа «Бацаніна проти Росії»).
Доводи апеляційної скарги знайшли своє відображення під час апеляційного перегляду, а тому колегія суддів вважає, що порушення норм процесуального права призвели до неправильного вирішення питання, у зв'язку з чим ухвала Київського окружного адміністративного суду від 20.05.2019 про повернення позовної заяви підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 у справі за адміністративним позовом керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Боярської міської ради Києво-Святошинського району Київської області, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «Києво-Святошинськмехбуд» про визнання протиправним та скасування рішення - задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко
Судді: О. М. Ганечко
І. О. Лічевецький
Повний текст постанови виготовлено 14.08.2019