Справа № 826/655/17 Суддя першої інстанції: Федорчук А.Б., судді: Келеберда В.І., Качур І.А.
13 серпня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Пилипенко О.Є.
суддів - Бєлової Л.В. та Костюк Л.О.,
при секретарі - Кузик О.С.,
за участю:
представника відповідача: - Пуленця А.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_1 та Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи - Головне управління Пенсійного фонду України, Міністерство соціальної політики України про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії,
У січні 2017 року позивач - ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи - Головне управління Пенсійного фонду України, Міністерство соціальної політики України про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури як це передбачено частиною 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру»;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України невідкладно прийняти рішення про встановлення і затвердження Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури;
- стягнути з Державного бюджету понесені позивачем судові витрати.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2019 року адміністративний позов задоволено частково.
Не погоджуючись з судовим рішенням, ОСОБА_1 та Кабінет Міністрів України звернулись з апеляційними скаргами. ОСОБА_1 просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2019 року в частині відмовлених позовних вимог та постановити нове рішення в цій частині про задоволення позовних вимог у повному обсязі. Позивачем наголошується, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи проте обрав невірний спосіб захисту порушеного права позивача, що призвело до ухвалення протиправного рішення в частині.
Кабінет Міністрів України в своїй апеляційній скарзі просив рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2019 року скасувати повність та прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
19 липня 2019 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх. № 26575, Міністерством соціальної політики України було надіслано до суду відзив на апеляційній скарзі, відповідно до якого третьою стороною було зазначено, що на виконання рішення у справі № 826/8546/18 Мінсоцполітики розробляється проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку перерахунку раніше призначених пенсій працівникам прокуратури», яким пропонується затвердити Порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Після погодження проекту постави заінтересованими центральними органами виконавчої влади та проведення правової експертизи, його буде подано на розгляд Уряду в установленому порядку.
Відповідно до ч.ч. 1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст.. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що у місячний строк з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» №76-VIII, а саме з 01 січня 2015 року, Кабінет Міністрів України зобов'язаний був, зокрема, забезпечити прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону, у тому числі щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, натомість Урядом відповідний нормативно-правовий акт не прийнято і умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури не визначено, у зв'язку з чим позовна вимога щодо визнання протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України є законною та обґрунтованою, разом з тим суд необґрунтованою є позовна вимога в частині зобов'язання Кабінету Міністрів України не зменшивши соціальні гарантії, які передбачались статтею 501 Закону України «Про прокуратуру» (в попередній редакції) прийняти нормативно-правовий акт, яким врегулювати питання перерахунку розміру пенсій особам, що отримують пенсії відповідно до Закону України «Про прокуратуру», поширивши його дію на період з 15 липня 2016 року - дня набрання чинності нової редакції Закону України «Про прокуратуру».
Колегія суддів вважає вказаний висновок суду першої інстанції частково обґрунтованим, з огляду на наступне.
Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, ОСОБА_1 з 1993 року по 2014 рік працював в органах прокуратури на прокурорсько-слідчих посадах.
У лютому 2014 року позивачу призначено пенсію за вислугу років на підставі частини 1 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» в редакції закону, чинній на час призначення пенсії в розмірі 90% від суми місячної заробітної плати. ОСОБА_1 продовжував працювати на посаді старшого прокурора відділу прокуратури області. Наказом прокурора області від 27 березня 2014 року позивача було звільнено за власним бажанням з посади старшого прокурора на підставі статті 38 Кодексу законів про працю України у зв'язку з виходом на пенсію за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру».
У лютому 2016 року ОСОБА_1 звернувся до управління Пенсійного фонду України в м. Житомирі з заявою про перерахунок пенсії за вислугу років, відповідно до Закону України «Про прокуратуру», у розмірі 90% від суми місячного заробітку у зв'язку з підвищенням розміру заробітної плати згідно довідки прокуратури Житомирської області від 15 лютого 2016 року №18/93.
Постановою Корольовського районного суду міста Житомира від 18 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року у задоволенні позову відмовлено з підстав того, що у зв'язку з втратою чинності нормативно-правовими актами, які передбачали право на перерахунок пенсії у разі підвищення заробітної плати працюючим прокурорським працівникам, не відбулось звуження обсягу існуючого права позивача на отримання пенсії. Так само як і не було факту скасування чи звуження обсягу досягнутих прав за критеріями, зазначеними у рішенні Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року №5-рп/2005. Відмова відповідача перерахувати пенсію не ставить під сумнів саму сутність змісту права на соціальний захист, оскільки наслідком відмови у перерахунку пенсії не було зменшення розміру отримуваної позивачем пенсії.
У постанові Верховного Суду від 05 вересня 2018 року у справі №296/4511/16-а (провадження №К/9901/16299/18) Верховний Суд констатує, що тривала бездіяльність Кабінету Міністрів України, яка полягає у невиконанні вимог пункту 13 Розділу ХІІІ Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII, призвела до правової невизначеності у спірних правовідносинах та ситуації, за якої пенсіонери з числа прокурорів не мають можливості реалізувати своє право на перерахунок пенсії, передбачене статтею 86 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII. Відтак, відсутність визначених Кабінетом Міністрів України умов та порядку перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій, призвела до того, що Пенсійний фонд України не має правових підстав та законного способу дій для реалізації своїх повноважень, що виключає можливість перерахунку зазначених пенсій відповідачем.
Наведені обставини зумовили звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15 липня 2015 року набув чинності Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ (далі - «Закон № 1697-VІІ»).
Частиною 1 статті 86 цього Закону установлено, що прокурори мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років.
Відповідно до частини 20 названої статті 20 Закону № 1697-VІІ умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
Підпунктом 1 пункту 13 Розділу XIII Закону № 1697-VІІ Кабінет Міністрів України зобов'язано у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VІІ (далі - «Закон № 794-VІІ») Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Згідно частини 2 статті 3 Закону №794-VІІ, Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 статті 4 Закону № 794-VІІ визначено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Згідно частини 3 статті 4 Закону № 794-VІІ, у редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
Частинами 1 та 2 статті 49 Закону № 794-VІІ установлено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Відповідно до частин 2, 3 статті 50 Закону № 794-VІІ проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.
За приписами частини 1 статті 51 Закону № 794-VІІ постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем'єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.
За змістом пункту 1 параграфу 32 Регламенту Кабінету Міністрів України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 18 липня 2007 р. (у редакції постанови Кабінету Міністрів України № 1156 від 9 листопада 2011 р.) (далі - «Регламент»), проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем'єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту. Розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін'юстом правової експертизи.
Закон № 1697-VІІ опубліковано у № 206 від 25.10.2014 р. газети «Голос України».
Отже, виходячи з наведених законодавчих приписів Кабінет Міністрів України зобов'язаний був до 25 січня 2016 року прийняти постанову, якою затвердити умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.
Вказане, окрім іншого, встановлено рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва у справі № 826/8546/18, яке, постановою Верховного Суду від 24 квітня 2019 року залишення без змін, касаційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишено без задоволення.
Вищевказаним рішенням визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено ч. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» та зобов'язано Кабінет Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
Відповідно до ч.5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин, суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладених в постановах Верховного Суду.
Як вбачається із матеріалів справи, станом на дату розгляду справи в суді першої інстанції, Міністерством соціальної політики України розроблено проект постанови «Про затвердження Порядку перерахунку призначення пенсій працівникам прокуратури».
09 грудня 2016 року Міністерством юстиції України 09.12.2016 року складено висновок за результатами правової експертизи до проекту зазначеної постанови.
Згідно цьому висновку проект постанови погоджено із зауваженнями в частині невідповідності вимогам нормопроектувальної техніки.
Разом з тим, листами Міністерства фінансів України від 06.10.2017 р. №31-09030-12-5/28175, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 06.1.02016 р. №3641-03/32095-03, Пенсійного фонду України від 30.09.2016 р. №30214/07-20 надано зауваження за змістом яких проект постанови у запропонованій редакції не підтримується, у зв'язку з тим, що реалізація запропонованих ним змін потребуватиме додаткових витрат з бюджету Пенсійного фонду України, збільшуючи його дефіцит.
Таким чином, оскільки відповідач у встановлений Законом № 1697-VІІ строк не затвердив умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, слід погодитись з висновком суду попередньої інстанції про обгрунтованість позовних вимог.
Посилання Кабінету Міністрів України на те, що Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Пенсійним фондом України не погоджено проект постанови «Про затвердження Порядку перерахунку призначення пенсій працівникам прокуратури» обґрунтовано не взято судом до уваги.
Пунктом 5 параграфу 33 Регламенту установлено, що проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку.
Згідно параграфу 34 Регламенту якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.
Водночас, жодних доказів того, що такі розрахунки було проведено відповідачем не надано.
Не містять матеріали справи і доказів того, що Кабінетом Міністрів України вчинялись дії спрямовані на урегулювання спірних питань, зазначених у листах Міністерства фінансів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Пенсійного фонду України.
Крім того, органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів, як на підставу невиконання своїх зобов'язань, які встановлені ст. 46 Конституції України.
Як зазначалось вище, Листами Міністерства фінансів України від 06 жовтня 2017 року № 31-09030-12-5/28175, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 06 жовтня 2016 року № 3641-03/32095-03, Пенсійного фонду України від 30 вересня 2016 року № 30214/07-20 надано зауваження до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку перерахунку призначення пенсій працівникам прокуратури».
У вказаних зауваженнях зазначено, що проект постанови у запропонованій редакції не підтримується, у зв'язку з тим, що реалізація запропонованих ним змін потребуватиме додаткових витрат з бюджету Пенсійного фонду України, збільшуючи його дефіцит. При цьому, Міністерством фінансів України звернуто увагу, що у порушення параграфа 34 Регламенту, до проекту постанови не надано відповідних обґрунтувань та розрахунків із визначенням джерел покриття додаткових витрат.
Водночас, Кабінетом Міністрів України жодних дій на усунення недоліків, визначених зазначеними органами у листах, не вчинялось.
У зв'язку з наведеним, оскільки відповідач у встановлений Законом № 1697-VІІ строк не затвердив умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, та така бездіяльність продовжує тривати, колегія суддів вваж є за необхідне зобов'язати Кабінет Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
При цьому слід зазначити, що в своїх рішеннях Європейський суд з прав людини застосовує підхід згідно з яким, дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення від 26 жовтня 2000 року у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» заява №. 30985/96).
Згідно правової позиції Верховного Суду України викладеної в постанові від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15 спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Варто наголосити, що Кабінет Міністрів України протягом тривалого часу ухиляється від прийняття рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, необхідність прийняття яких Законом № 1697-VІІ покладено саме на відповідача, що у свою чергу, призвело до неможливості пенсійними органами провести перерахунок пенсій працівникам прокуратури та численних звернень пенсіонерів до суду щодо оскарження таких дій територіальних управлінь Пенсійного фонду України.
Враховуючи наведене, обираючи ефективний спосіб захисту порушеного права позивача, колегія суддів вважає за необхідне зобов'язати Кабінет Міністрів України вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, яке останнім ще мало бути прийнято до 25 січня 2015 року.
Колегія суддів також приймає до уваги інформацію, викладену у відзиві Мінсоцполітики, відповідно до якої, останнім, на виконання рішення у справі № 826/8546/18 розробляється проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку перерахунку раніше призначених пенсій працівникам прокуратури», яким пропонується затвердити Порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Після погодження проекту постави заінтересованими центральними органами виконавчої влади та проведення правової експертизи, його буде подано на розгляд Уряду в установленому порядку.
Разом з тим, колегія суддів вважає, що процес розроблення проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку перерахунку раніше призначених пенсій працівникам прокуратури», на виконання рішення суду у справі № 826/8546/18, не є підставою для відмову у задоволенні заявленої позовної вимоги так як жодним чином не порушить прав третьої особи та відповідача, проте є належним способом захисту порушеного права ОСОБА_1 .
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було вірно встановлено обставини справи проте обрано невірний спосіб захисту порушеного права, невірно застосовано норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в частині. У зв'язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково, апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2019 року - скасувати, прийняти нову постанову про часткове задоволення позову.
Керуючись ст.ст. 241, 242, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 квітня 2019 року - скасувати.
Адміністративний позов ОСОБА_1 - задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури як це передбачено частиною 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру».
Зобов'язати Кабінет Міністрів України протягом 30 днів з дня набрання рішенням законної сили вжити заходів та прийняти рішення про встановлення порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , код ЄДРПОУ НОМЕР_1 ) понесені ним судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 551,20 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (01008, місто Київ, вулиця Грушевського, 12/2).
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко
Суддя: Л.В.Бєлова
Л.О.Костюк
Повний текст рішення виготовлено 13 серпня 2019 року.