18 липня 2019 р. Справа № 1840/3774/18
Сумський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Кунець О.М.,
за участю секретаря судового засідання - Токар Ю.В.,
представника позивача - ОСОБА_1.,
представника відповідачів - Яндола Є.Л. ,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу №1840 за позовом ОСОБА_3 до Біжівської сільської ради Буринського району Сумської області, Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, треті особи - Сумська обласна державна адміністрація, Черепівська сільська рада Буринського району Сумської області про визнання протиправними та скасування рішень,-
ОСОБА_3 звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Біжівської сільської ради Буринського району Сумської області, Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Сумська обласна державна адміністрація, Черепівська сільська рада Буринського району Сумської області, в якій просить:
1. Визнати протиправними та скасувати:
- Рішення п'ятнадцятої сесії Б і ж і в с ь к о ї сільської ради від 12.09.2016 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради», яким було вирішено дати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни.
- Рішення шістнадцятої сесії Б і ж і в с ь к о ї сільської ради від 30.09.2016 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», яким було схвалено проект рішення Біжівської сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальне громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
- Рішення сімнадцятої сесії Б і ж і в с ь к о ї сільської ради від 05.10.2016 «Про добровільне об'єднання територіальних громад», яким було вирішено об'єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
2. Визнати протиправними в частині та частково скасувати:
- Рішення від 30.09.2016 дев'ятої сесії сьомого скликання Т е р н і в с ь к о ї селищної ради Недригайлівського району Сумської області, яким було схвалено проект рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, в ч а с т и н і схвалення проекту рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни та сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни;
- Рішення від 04.10.2016 десятої сесії сьомого скликання Т е р н і в с ь к о ї селищної ради Недригайлівського району Сумської області, яким було вирішено об'єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, в ч а с т и н і об'єднання з територіальними громадами селища міського типу Терни та сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
Протоколом автоматизованого розподілу судова справа розподілена судді Соколову В.М.
Ухвалою суду від 29.10.2018 відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд справи призначено за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання.
В судовому засіданні від 31.01.2019, окрім третьої особи - Сумської обласної державної адміністрації (яку було визначено в якості третьої особи в позовній заяві), було залучено до участі у справі третю особу - Черепівську сільську раду Буринського району Сумської області.
Ухвалою суду від 19.02.2019 закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті.
На підставі розпорядження щодо призначення повторного автоматизованого розподілу судових справ № 35 від 14.05.2019, справа розподілена головуючому судді Кунець О.М.
Ухвалою суду від 15.05.2019 справу №1840/3774/18 прийнято до провадження судді Кунець О.М., призначено до розгляду у підготовчому засіданні.
Відповідно до ухвали суду від 02.07.2019р. справу було призначено до судового розгляду на 18.07.2019р.
В судовому засіданні представник позивача у повному обсязі підтримав позовні вимоги та просив суд їх задовольнити.
В обгрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що він є мешканцем села Болотівка Буринського району Сумської області. При цьому, позивач зазначає, що він військовослужбовець і перебуває на військовій службі, постійно перебуває у відрядженнях. Почувши по телебаченню про децентралізацію державної влади на початку квітня 2018 року, позивач зацікавився цим питанням. Від родичів, які постійно мешкають в с.Болотівка Буринського району йому стало відомо, що с. Болотівка Буринського району Сумської області має намір об'єднатись з селищем міського типу Терни у Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з центром у селищі міського типу Терни. При цьому, поспілкувавшись з о д н о с е л ь ча н а м и позивачу стало відомо, що в о н и ба ж а ють приєднуватись до Буринської об'єднаної територіальної громади. У зв'язку з чим, позивач звернувся за правовою допомогою до адвоката. У відповідь на адвокатський запит голова сільської ради - Лещенко І .П. повідомив, що рішеннями Біжівської сільської ради, село Біжівка, Болотівка та Голуби Біжівської сільської ради були об'єднані до Тернівської територіальної громади з центром у селищі Терни.
Так, у позовній заяві позивач зазначає і наводить перелік тих рішень, про прийняття яких він дізнався поспілкувавшись зі своїми односельчанами. І звертаючись до суду з позовом про оскарження відповідних рішень (перелік яких зазначено в прохальній частині позову) позивач зазначає про свою в п е в н е н і с т ь у тому, що оскаржувані рішення були прийняті як Біжівською сільською радою, так і Тернівською селищною радою, з грубими порушеннями норм права, а відповідно і прав позивача.
Зокрема, позивач стверджує, що відповідачами порушено норми Конституції України, положення Європейської хартії місцевого самоврядування та Закону України "Про добровільне об"єднання територіальних громад".
Зокрема, щодо порушення норм ЗУ "Про добровільне об"єднання територіальних громад" позивач зазначає, що даним Законом передбачено строки вивчення пропозицій сільськими та селищними головами щодо ініціювання добровільного об"єднання територіальних громад, а також строки обов"язкового громадського обговорення. Так, позивач вказує на те, що Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 д н і в з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди. В подальшому, сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 д н і в з дня надходження такої пропозиції. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об єднання територіальних громад. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 д н і в проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою' проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добре вільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
Позивач стверджує, що відповідачами порушено строки визначені ЗУ "Про добровільне об"єднання територіальних громад" для вивчення пропозиції щодо об"єднання та проведення громадського обговорення. Крім цього, позивач зазначає про порушення відповідачами принципів законності, добровільності, економічної ефективності, прозорості та відкритості. Зокрема, на переконання позивача, порушення принципу добровільності полягає у неврахуванні думки територіальної громади, яка згідна на добровільне об'єднання лише з частиною громад району. Воля громади врахована не була, представники громади в робочу групу з підготовки перспективного плану не включені, на засідання постійних комісій облради з розгляду цього питання вони не запрошувались, внаслідок чого було порушено принцип прозорості та відкритості добровільного об'єднання. Порушення принципу прозорості та відкритості також полягає у тому, що рішення зазначені рішенні Біжівської сільської ради про добровільне об'єднання територіальних громад від 05.10.2016 року, прийнято після прийняття рішення Тернівською селищною радою про добровільне об'єднання територіальних громад, яке датоване 04.10.2016 року.
Позивач наполягає на тому, що об'єднання територіальної громади Біжівської сільської ради Буринського району з Тернівською селищною радою суперечить інтересам позивача - ОСОБА_3 , інтересам членів родини позивача, а також інтересам всієї територіальної громади, оскільки смт.Терни є селищем Недригайлівського району, навіть не є містом, чисельність населення складає лише 3029 чоловік (Чисельність наявного населення України на 1 січня 2017 року. Державна служба статистики України. Київ, 2017. стор.63), не має розвинутої інфраструктури. Натомість, як зазначає позивач, він і мешканці його села, воліють об'єднатись/приєднатись з територіальною громадою Буринської міської ради з центром у м.Буринь. Місто Буринь має розвинуту інфраструктуру, чисельність його населення складає 8787 чоловік (Чисельність наявного населення України на 1 січня 2017 року).
Крім цього, позивач посилається на те, що при спілкуванні зі своїми односельчанами йому стало відомо, що 12 червня 2017 року відбулись збори жителів села Біжівка на яких було створено ініціативну групу з питання добровільного об'єднання/приєднання територіальної громади Черепівської сільської ради до Буринської міської ради з центром у місті Буринь. Ініціативна група, яка була створена 12.06.2017 року обійшла жителів громади по їх домівках, зібравши підписи жителів з питання об'єднання Біжівської сільської ради до Буринської міської ради з центром у місті Буринь в ході обходу було з'ясовано, що за приєднання до Буринської територіальної громади виступає більшість населення Біжівської територіальної громади, про що було обговорено на зборах ініціативної групи від 06.07.2017 року. На зборах ініціативної групи від 13.07.2017 року було вирішено скликати позачергову сесію Біжівської сільської ради з питання внесення змін до рішення від 12.09.2016 року. Копії зазначених протоколів зборів ініціативної групи, а також списки підписів жителів позивачу, як зазначає ОСОБА_3 у позові, йому надав голова зборів - ОСОБА_5 , також він надав позивачу і інші документи, що стосуються приєднання сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради до Буринської міської об'єднаної територіальної громади з центром в м. Буринь.
В подальшому, рішенням двадцять шостої сесії Біжівської сільської ради від 18.07.2017 року внесено зміни до рішення п'ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12.09.2016 року, надано згоду на добровільне приєднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради до Буринської міської об'єднаної територіальної громади з центром в м. Буринь.
Рішенням тридцять другої сесії Біжівської сільської ради від 14.12.2017 року, підтримано ініціативу ініціативної групи в порядку місцевої ініціативи про добровільне приєднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради до Буринської міської об'єднаної територіальної громади з центром в м. Буринь.
Згідно відповіді Сумської обласної державної адміністрації від 15.01.2018 року, наданої на запит ОСОБА_5 , скасувати рішення про добровільне об'єднання територіальних громад можливе в судовому порядку, або за рішенням рад, що прийняли таке рішення.
Отже, посилаючись на положення п. 5 Рішення № 7-рп/2009 Конституційного Суду України, в якому йдеться про те, що що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Таким чином, на переконання позивача, рішення Біжівської сільської ради від 12.09.2016. від 30.0912016. від 05.10.2016 можуть бути скасовані чи змінені не рішенням Біжівської сільської ради, яка є органом місцевого самоврядування, а судом.
При цьому, суд звертає увагу на те, що позивач звертається до суду з позовом саме з вимогами про визнання протиправними та скасування відповідних рішень, а не про визнання нормативно-правового акту протиправним та нечинним (в порядку ст.264 КАС України). Така позиція позивача вмотивована тим, що Конституційний Суд України у Рішенні зід 16 квітня 2009 р. № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції, ст. 25, ч. 14 ст. 46, частин 1, 10 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», у п. 4 роз'яснив, що до нормативних належить акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а н е н о р м а т и в н і акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються о д н о р а з о в о і після реалізації вичерпують свою дію. Таким чином, на переконання позивача, рішення Біжівської сільської ради від 12.09.2016 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради»; від 30.09.2016 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад»»; від 05.10.2016 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад» є не н о р м а т и в н и ми актами, оскільки застосовують ся одноразово і вичерпують свою дію після реалізації.
В результаті спілкування з головою ініціативної групи ОСОБА_5 , позивач отримав інформацію про те, що Сумська облдержадміністрація вже звернулась до ЦВК з поданням про призначення виборів у Тернівській об'єднаній громаді, але вибори на теперішній час не призначені, що підтверджується копією листа Центральної виборчої комісії України від 01.08.2017 року. Зазначені обставини дають підстави позивачу стверджувати, що формування об'єднаної територіальної громади з центром у селищі Терни є не завершеним, але відповідні процеси тривають, та порушують права Черепівської територіальної громади та інтереси позивача, як її члена, в тому числі.
Враховуючи, що підстави протиправності та скасування оскаржуваних рішень Черепівської сільської ради виникли до прийняття оскаржуваних рішень Тернівської селищної ради та останні були прийняті на підставі протиправних рішень Черепівської сільської ради в частині включення сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, відповідно, позивач вважає, що і рішення Тернівської селищної ради в частині схвалення проекту та включення сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни підлягають скасуванню.
В судовому засіданні представник позивача у повному обсязі підтримав позовні вимоги та просив суд їх задовольнити.
Представник відповідачів в судовому засіданні пояснив, що вважає вимоги позивача безпідставними, необгрунтованими і в повному обсязі підтримав позицію викладену Біжівської сільської ради (відповідач-1) у письмовому відзиві (а.с.207-208, І том) та позицію Тернівської селищної ради (відповідач - 1) у письмовому відзиві (а.с.200-205, І том та а.с.40-42, ІІІ том).
Зокрема, Відповідач-1 - Біжівська сільська рада у письмових запереченнях стверджують про відсутність будь-яких порушень при прийнятті оскаржуваних рішень.
Представник відповідача-1 стверджує про безпідставність посилання представника позивача щодо недотримання порядку прийняття оскаржуваних рішень при проведенні процедури громадських обговорення. Вважає, що матеріалами справи підтверджується, що громадські обговорення щодо майбутнього об'єднання територіальних громад проводилися у формі сходки жителів села та проведення опитування громадян села депутатами сільської ради, що є формою громадських обговорень у розумінні Закону України "Про добровільне об єднання територіальних громад". Також стверджує, що жодна з обставин, на які посилається позивач, не свідчить про порушення з боку відповідачів, права позивача на участь у місцевому самоврядуванні, адже громадські обговорення були проведені у визначений законом спосіб на розсуд сільської ради. Буд-яких перешкод для позивача та інших членів громади взяти участь у громадських обговореннях з приводу економічної доцільності, необхідності, обґрунтованості такого об'єднання Біжівська сільрада не чинила.
Щодо проведення голосування депутатами Біжівської сільради у таємний спосіб, зазначив, що позивачем не наведено жодних обґрунтувань щодо незаконності такого голосування та порушення саме його прав таким способом голосування.
Відповідач-2 - Тернівська селищна рада в письмових поясненнях також зазначив, що при прийнятті оскаржуваних рішень Тернівською селищною радою було дотримано порядок добровільного об"єднання територіальних громад. Крім цього, відповідач-2 у письмових поясненнях (а.с.103-106, ІІІ том) наполягає на тому, що позивачем не доведено яким саме чином порушено його права Тернівською селищною радою. Під час громадських обговорень питання щодо добровільного об"єднання позивач був відсутній за місцем реєстрації, про події які сталися у 2016 році дізнався лише у 2018 році. Докази того, що ОСОБА_3 бажав приймати участь у громадських обговореннях та зборах жителів села, але не був допущений до відповідних заходів, позивачем не надано. На переконання відповідача-1, позиція позивача - ОСОБА_3 щодо бажання об"єднання Біжівської сільської ради саме з Буринською міською радою, це є позиція лише однієї особи, яка визначена у позовній заяві яку датовано 2018 роком. Натомість у 2016 році відбулося обговорення даного питання і позиція громади (у тому числі і родичів ОСОБА_6 ) була інша - надано згоду на об"єднання з Тернівською селищною радою. Позиція ОСОБА_3 , яка сформована у 2018 році і, яка відмінна від позиції більшості громади Біжівської сільської ради, яку населенням висловлено ще у 2016 році, на переконання відповідача-2, ніяким чином свідчить про порушення прав позивача на участь у місцевому самоврядуванні.
Крім цього, представник відповідача-2 у судовому засіданні та у письмових поясненнях (а.с.107, ІІІ том) зазначає про те, що спірні рішення вже вичерпали свою дію, а тому рішення суду у даній справі, навіть у разі задоволення позовних вимог позивача, жодним чином не відновлять його права на участь у місцевому самоврядування, на порушенні яких наголошує позивач у своєму позові.
З урахуванням викладених обставин представник відповідачів просив суд відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог.
Представник 3-ї особи - Черепівської сільської ради в судове засідання не з"явився, про час та місце розгляду справи 3-я особа була повідомлена належним чином. До матеріалів справи було надано письмове пояснення (а.с.133-, ІІ том) в якому йдеться про те, що Черепівська сільська рада підтримує позицію позивача викладену у позові, просить задовольнити позовні вимоги ОСОБА_3 . Позивач є мешканцем Біжівської сільської ради. Однак, 3-я особа зазначає, що позиція жителів Черепівської сільської ради тотожна позиції позивача щодо небажання приєднання до територіальної громади Тернівської селищної ради. Так, у письмовому поясненні йдеться про те, що жителі Черепівської сільської ради також бажають приєднатись до Буринської міської об"єднаної територіальної громади. У 2016 році при прийнятті оскаржуваних рішень було здійснено подвірний обхід. Однак, прийняття оскаржуваних рішень про об"єднання з Терівською селищною радою призвело до обурення мешканців Черепівської сільської ради, у зв"язку з чим (з урахуванням позиції громади), у 2017 році Черепівською с/радою було прийнято відповідні рішень про приєднання до Буринської міської об"єднаної територіальної громади. Доказів подальшої реалізації відповідних рішень Черепівської сільської ради, які датовані 2017 роком (якими підтримано ініціативу про приєднання Черепівської с/ради до об"єднання територіальної громади Буринської міської ради), третьою особою не надано.
Представник 3-ї особи - Сумської обласної державної адміністрації в судове засідання не з"явився, про час та місце розгляду справи 3-я особа була повідомлена належним чином. До матеріалів справи Сумською ОДА було подано письмове пояснення (а.с. 112-118, І том), відповідно до яких зазначається про незгоду 3-ї особи з позицією позивача. При цьому, Сумська ОДА, з посиланням на норми ЗУ "Про добровільне об"єднання територіальних громад" просить суд врахувати, що Тернівська селищна об"єднана територіальна громада вже є утвореною. Так, Сумська ОДА зазначає, що з урахуванням повноважень, наданих статтею 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», урахувавши, що до Сумської ОДА звернулись відповідачі для добровільного об'єднання у межах конфігурації, передбаченої Перспективним планом, наявність схвалених проектів рішень про добровільне об'єднання з планами організаційних заходів та їх відповідність Законом та Методиці, голова Сумської обласної державної адміністрації видав розпорядження від 03.10.2016 №497-ОД «Про затвердження висновку щодо відповідності проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законам України» (розпорядження опубліковане на веб-порталі Сумської обласної державної адміністрації за посиланням: http://sm.gov.ua/ru/oda). Відповідно до статті 8 Закону об'єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.
Ураховуючи зазначену норму та той факт, що відповідачі прийняли рішення, які набрали чинності та за наявність позитивного висновку ОДА , Тернівська селищна об'єднана територіальна г р о м а д а , є у т в о р е н о ю .
При цьому Сумська ОДА зазначає, прийняті рішення вже вичерпали свою дію і на даний час продовжується процедура, яка передбачена законодавством. Після звернення Тернівського селищного голови третя особа звернулась до Центральної виборчої комісії щодо призначення перших виборів. Центральна виборча комісія повідомила про неможливість призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної добровільно об'єднаної громади (постанова Центральної виборчої комісії 26 жовтня 2016 року № 458 «Про відсутність правових підстав для призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Тернівської селищної ради об'єднаної територіальної громади та Тернівського селищного голови (Сумська область) і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів)» у зв'язку, зокрема, із наявністю двох населених пунктів у цій громаді з тотожними назвами село Черепівка Тернівської селищної ради та село Черепівка Недригайлівського району), про що було повідомлено Тернівську селищну раду та у зв'язку із потребою зміни меж суміжних районів.
При цьому, процедура утворення ОТГ продовжується - 13 березня 2018 року постановою Верховної ради України, яка до Сумської обласної державної адміністрації надійшла 26.03.2018, було перейменовано село Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області на село Мала Черепівка.
На даний час у Тернівської селищної об'єднаної територіальної громади після видання вищезазначеної постанови ВРУ виникло право для повторного звернення до Сумської обласної державної адміністрації для повторного звернення останньої до Центральної виборчої комісії з метою призначення перших виборів.
Однак, 3-я особа - Сумська ОДА наголошує на тому, що відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», призначення чи не призначення виборів жодним чином не впливає на факт утворення добровільно об'єднаної територіальної громади. Тернівська селищна об'єднана територіальна громада є фактично вже утвореною з моменту набрання чинності відповідним рішенням Тернівської селищної ради від 04.10.2016р. яке офіційно опубліковано на сайті селищної ради з урахуванням положень ст.8 ЗУ "Про добровільне об'єднання територіальних громад».
Враховуючи приписи статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, суд вважав можливим розглядати справу у відсутності представників третіх осіб.
Заслухавши пояснення представника позивача та представника відповідачів, дослідивши наявні докази у справі та зважаючи на обставини , якими сторони обґрунтовують свою позицію у справі, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, виходячи з наступного:
В судовому засіданні було встановлено, що до Біжівської сільської ради двічі надходила пропозиція від Тернівської селищної ради стосовно об"єднання. Перший раз лист "Про ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад" з відповідною ініціативою надійшов до Біжівської сільської ради 26.05.2016р. (вихідний №445-02-27 від 13.05.2016р.), другий лист надійшов 11.08.2016р. (вих.№747-02-27 від 03.08.2016р.) (а.с.129, 130, І том). В зазначених листах Тернівська селищна рада висловила пропозицію щодо об'єднання, крім іншого, Біжівській сільраді в Тернівську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром в смт.Терни.
Слід зазначити, що процедурі надсилання листів з пропозицією про об"єднання у Тернівській селищній раді передувала процедура надання згоди Тернівської селищної ради на об"єднання з відповідними сільськими радами.
Так, Розпорядженням Тернівського селищного голови від 01.07.2016 №61-ОД ініційовано добровільне об'єднання чотирьох територіальних громад, а саме Тернівської селищної ради, Біжівської сільської ради, Суховерхівської сільської ради та Черепівської сільради Буринського району Сумської області із адміністративним центром об'єднаної територіальної громади в смт.Терни.
28.07.2016 та 29.07.2016 в Тернівській селищній раді були проведені громадські обговорення за результатами яких вирішено підтримати ініціативу Тернівського селищного голови про добровільне об'єднання (т.1, а.с.185-198).
Рішенням сьомої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 02.08.2016 «Про надання дозволу на добровільне об'єднання територіальних громад» надано згоду на добровільне об єднання територіальних громад Тернівської селищної ради, Біжівської сільської ради, Суховерхівської сільської ради та Черепівської сільради (т.2 а.с.182-183). Протокол сьомої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 02.08.2016 (а.с.164-174, 2 том).
Рішенням сьомої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 02.08.2016 затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад (т.2 а.с.184, 185-186).
Після отримання листа від Тернівської селищної ради з пропозицією на об"єднання, Рішенням чотирнадцятої сесії сьомого скликання Біжівської сільської ради від 08.09.2016р. (а.с.1, ІІ том) було вирішено пропозицію Тернівської селищної ради про об"єднання територіальних громад в Тернівську територіальну громаду взяти до відома, здійснити подвірний обхід на всіх округах з метою дотримання вимог ЗУ "Про добровільне об"єднання територіальних громад". Сходку жителів Біжівської сільської ради було призначено на 09.09.2016р. о 10-00 в Біжівському сільському клубі . Рішення сільради, за відсутності на той час офіційного сайту, було розташовано як стверджує відповідач-1, на дошці оголошень (а.с.162, 163, Ітом).
Факт проведення подвірного обходу підтверджується відповідними письмовими "Результатами опитування громадян Біжівського округу (а.с.154-163, ІІ том). Крім цього, дану обставину підтвердив допитаний в судовому засіданні в якості свідка ОСОБА_7 - секретар Біжівської сільської ради.
Крім цього, поясненнями свідка ОСОБА_7 та матеріалами справи підтверджується, що 09.09.2016р. відбувся захід - сход жителів Біжівської сільської ради, про що було складено відповідний Протокол (а.с.238-239, І том), на якому були присутні 74 жителів Біжівської сільської ради. Розглядалось питання про пропозицію Тернівської селищної ради щодо добровільного об"єднання.
В подальшому, Рішенням п'ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12.09.2016 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка. Голуби Біжівської сільської ради» (а.с.13, І том) було вирішено дати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни.
До матеріалів справи додано Протокол п"ятнадцятої сесії від 12.09.2016р. з якого свідчить, що більшість депутатів проголосували "за" надання згоди на добровільне об"єднання сіл Біжівка, Голуби, Болотівка в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни.
Крім цього, депутатами Біжівської сільської ради було прийнято протокольну рішення "Про делегування представників до спільної групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об"єднання територіальних громад в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни" (а.с.126, ІІ том).
Відповідно до ст.6 ЗУ "Про добровільне об"єднання територіальних громад" у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об"єднання територіальної громади сільський, селищний, міський голова, який ініціював об"єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об"єднання територіальної громади та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.
Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об"єднується.
Утворення спільної робочої групи є початком добровільного об"єднання територіальних громад.
Підтвердженням виконання вищезазначених вимог законодавства є Розпорядження Тернівської селищної ради від 23.09.2016р. №91-ОД (а.с.205, ІІ том), згідно якої було утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об"єднання територіальних громад.
До матеріалів справи надано Протокол засідання спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об"єднання територіальних громад від 23.09.2016р. (а.с.233-234 ІІ том). За наслідками засідання вирішили підготувати відповідні проекти рішення до 28.09.2016р. Доручити сільським головам, у т.ч. і голові Біжівської сільської ради - Лещенко І .П. , забезпечити проведення обов"язкового громадського обговорення підготовлених проектів рішень щодо добровільного об"єднання територіальних громад.
Відповідно до ч. 4 ст. 6 Закону, спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Згідно з ч. 1 ст. 7 Закону, проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: (1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; (2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; (3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
На виконання вимог ч. 2 ст. 7 Закону, якими визначається, що питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення їх на розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення, було прийнято рішення шістнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 30.09.2016 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», яким було схвалено проект рішення Біжівської сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та ЧерепївкаТернївськоГ селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, КарпенковеЧерепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальне громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни (а.с.14, І том).
30.09.2016 відбулось засідання дев'ятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради (т.2, а.с.236-238, т.2, а.с.240), на якому за результатами громадського обговорення (т.2, а.с.235) було прийнято рішення «Про схвалення проекту рішення селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», яким схвалено проект рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни та доручено Тернівському селищному голові подати проект рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад» до Сумської ОДА для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та Законам України (т.1 а.с.18).
Відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації. При цьому, згідно з ч.6 ст.7 Закону, у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
Натомість висновком Сумської ОДА встановлено, що проект рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад відповідає Конституції та законам України. Так, Розпорядженням голови Сумської ОДА від 03.10.2016 №497-ОД затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схваленого Тернівської селищною радою, Черепівської сільрадою, Біжівською сільрадою щодо об'єднання в Тернівську селищу об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни (т.2 а.с.245, 246).
Згідно з ч. 5 ст. 7 Закону, у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.
У зв'язку з позитивним висновком Сумської ОДА на законних підставах були відповідачами, відповідно, були прийняті наступні рішення:
04.10.2016 відбулось засідання десятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради (а.с.247-248, т.2), на якому було прийнято рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», яким вирішено об'єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, доручено Тернівському селищному голові звернутися до Сумської ОДА з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної ради Тернівської селищної об'єднаної територіальної громади та Тернівського голови в установленому законом порядку.
Крім цього, Рішення сімнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 05.10.2016 "Про добровільне об'єднання територіальних громад", було вирішено об'єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та ЧерепівкаТернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, КарпенковеЧерепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.(т.1 а.с.15).
В подальшому, Тернівський селищний голова звернувся до Сумської ОДА з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної ради об'єднаної територіальної громади та Тернівського селищного голови в установленому законом порядку, після чого Сумська ОДА листом від 07.10.2016 №01-17/6904 звернулася з відповідним зверненням до Центральної виборчої комісії.
Постановою Центральної виборчої комісії від 26.10.2016 №458 встановлено відсутність правових підстав для призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної ради об'єднаної територіальної громади та Тернівського селищного голови і оголошення виборчого процесу відповідних місцевих виборів у зв'язку, зокрема, із наявністю двох населених пунктів у цій громаді з тотожними географічними назвами - село Черепівка Буринського району та село Черепівка Недригайлівського району, а також відсутністю відповідної постанови Верховної Ради України щодо зміни меж Недригайлівського та Буринського районів, про що листом від 01.11.2016 №01-1/7546 Сумська ОДА повідомила Тернівську селищну раду.
13 березня 2018 року постановою Верховної ради України, яка до Сумської обласної державної адміністрації надійшла 26.03.2018, було перейменовано село Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області на село Мала Черепівка. Про дану обставину зазначає Сумська ОДА в поясненнях (а.с.117, І том). Даний факт не заперечується сторонами.
В подальшому, як зазначає позивач, у 2018 році від односельчан йому стало відомо, що 12 червня 2017 року відбулись збори жителів села Біжівка на яких було створено ініціативну групу з питання добровільного об'єднання/приєднання територіальної громади Черепівської сільської ради до Буринської міської ради з центром у місті Буринь. Ініціативна група, яка була створена 12.06.2017 року обійшла жителів громади по їх домівках, зібравши підписи жителів з питання об'єднання Біжівської сільської ради до Буринської міської ради з центром у місті Буринь в ході обходу було з'ясовано, що за приєднання до Буринської територіальної громади вистуає більшість населення Біжівської територіальної громади, про що було обговорено на зборах ініціативної групи від 06.07.2017 року. На зборах ініціативної групи від 13.07.2017 року було вирішено скликати позачергову сесію Біжівської сільської ради з питання внесення змін до рішення від 12.09.2016 року.
Рішенням двадцять шостої сесії Біжівської сільської ради від 18.07.2017 року внесено зміни до рішення п'ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12.09.2016 року, надано згоду на добровільне приєднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради до Буринської міської об'єднаної територіальної громади з центром в м. Буринь.
Рішенням тридцять другої сесії Біжівської сільської ради від 14.12.2017 року, підтримано ініціативу ініціативної групи в порядку місцевої ініціативи про добровільне приєднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради до Буринської міської об'єднаної територіальної громади з центром в м. Буринь.
Згідно відповіді Сумської обласної державної адміністрації від 15.01.2018 року, наданої на запит ОСОБА_5 , скасувати рішення про добровільне об'єднання територіальних громад можливе в судовому порядку, або за рішенням рад, що прийняли таке рішення.
Зважаючи на викладене, не погоджуючись з рішеннями Біжівської сільської ради щодо приєднання до Тернівської територіальної громади, позивач звернувся до суду з відповідним позовом про оскарження рішень Біжівської сільської ради та Тернівської селищної ради в частині приєднання Біжівської сільради до Тернівської ОТГ. При цьому, позивач оскаржує зазначені рішення не як нормативно правовий акт, а як ненормативний акт. В обгрунтування даної позиції посилався на те, що Конституційний Суд України у Рішенні від 16 квітня 2009 р. № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції, ст. 25, ч. 14 ст. 46, частин 1, 10 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», у п. 4 роз'яснив, що до нормативних належить акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються о д н о р а з о в о і після реалізації вичерпують свою дію.
Таким чином, на переконання позивача, рішення Біжівської сільської ради від 12.09.2016 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради»; від 30.09.2016 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад»»; від 05.10.2016 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад» є ненормативними актами, оскільки застосовують ся одноразово і вичерпують свою дію після реалізації.
В судовому засіданні представник позивача зазначив про те, що зазначеними рішеннями порушуються права позивача, який є військовослужбовцем, тривалий час був відсутній за місцем реєстрації (с.Болотівка, що відноситься до території Біжівської с/ради) і тому, не мав змоги приймати активну участь у обговоренні та висловленні позиції стосовно питань об"єднання територіальних громад.
Однак, дізнавшись у 2018 році про існування спірних рішень прийнятих Біжівською радою, позивач у 2018 році дійшов висновку про грубі порушення відповідачем -1 у 2016 році при прийнятті відповідних рішень вимог чинного законодавства.
Позивач вважає, що Біжівська сільська рада має об"єднатися не з Тернівською селищною радою. Об"єднання має відбуватися з Буринською міською радою, оскільки Терни є селищем Недригайлівського району, навіть не є містом, чисельність населення складає лише 3029 чоловік (Чисельність наявного населення України на 1 січня 2017 року. Державна служба статистики України. Київ, 2017. стор.63), не має розвинутої інфраструктури. Натомість я і мешканці мого села воліють об'єднатись/приєднатись з територіальною громадою Буринської міської ради з центром у м. Буринь. Місто Буринь має розвинуту інфраструктуру
Представник позивача в судовому засіданні пояснив, що позивач вбачає порушення з боку відповідача-1 вимог Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05.02.2015 №157-VIII, яким передбачено, що у кожній громаді, яка включається у процес об'єднання, обов'язково проводяться два громадські обговорення (перше - протягом 30днів, друге - протягом 60 днів) та дві сесії відповідної ради (перша - після закінчення першого обговорення, друга - протягом 30 днів після закінчення другого обговорення). Враховуючи встановлені строки, від моменту отримання пропозиції до остаточного рішення ради про надання згоди на об'єднання має пройти не менше 120 днів (реально - більше, враховуючи час роботи спільної робочої групи та інших підготовчих заходів).
Позивач (у позові) та його представник (в судовому засіданні) вказують на те, що відповідачами було порушено дані терміни відведені законодавством для обговорень та для прийняття рішень. Тобто, на переконання представника позивача, законодавством чітко визначено терміни проведення заходів. Отже, якщо перше громадське обговорення мало відбутися протягом 30 днів, то воно мало відбуватися саме 30 днів (даний період, як і інші вказані вище періоди для вчинення відповідних дій, не можуть бути а ні збільшені, а ні зменшені). Натомість, як вказує позивач, громадські обговорення та прийняття спірних рішень було здійснено у коротші терміни, ніж це передбачено законодавством.
Зазначена обставина, а також відсутність Положення про порядок проведення громадських обговорень та прийняття рішення Біжівської сільської ради від 12.09.2016 року "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради" Біжівською сільрадою таємним голосуванням, як вказує позивач, суперечить його інтересам, інтересам членів його родини, а також інтересам всієї територіальної громади.
Позивач вважає, що Біжівська сільська рада має об"єднатися не з Тернівською селищною радою а саме до Буринської міськох ради, оскільки Терни є селищем Недригайлівського району, навіть не є містом, чисельність населення складає лише 3029 чоловік (Чисельність наявного населення України на 1 січня 2017 року. Державна служба статистики України. Київ, 2017. стор.63), не має розвинутої інфраструктури. Натомість я і мешканці мого села воліють об'єднатись/приєднатись з територіальною громадою Буринської міської ради з центром у м. Буринь. Місто Буринь має розвинуту інфраструктуру.
Дослідивши обставини справі а заслухавши позицію представників сторін у справі суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог за наступних підстав:
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Вказані норми узгоджуються з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні"), відповідно до якої органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05.02.2015 №157-VІІІ (далі - Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад") добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Згідно зі статтею 3 вказаного Закону, суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.
Відповідно до статті 5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Як встановлено в судовому засіданні ініціатором об'єднання виступив Тернівський селищний голова, який розпорядженням від 01.07.2016 №61-ОД ініційовано добровільне об'єднання територіальних громад, а саме Тернівської селищної ради, Біжівської сільської ради, Суховерхівської сільської ради та Черепівської сільради Буринського району Сумської області із адміністративним центром об'єднаної територіальної громади в смт.Терни . Після чого в межах 30 днів з дня надходження такої пропозиції були проведені громадські обговорення, та за результатами яких вирішено підтримати ініціативу Тернівського селищного голови про добровільне об'єднання громад.
За результатами громадського обговорення рішенням сьомої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 02.08.2016 було надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад Тернівської селищної ради, Біжівської сільської ради, Суховерхівської сільської ради та Черепівської сільради та делеговано представників до спільної робочої групи. Крім іншого, рішенням сьомої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради від 02.08.2016 затверджено Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад.
Таким чином, Тернівською селищною радою дотримано вимоги ст. 5 Закону України статті 5 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад.
Статтею 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" встановлено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.
Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.
Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.
Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Як встановлено в судовому засіданні на виконання вказаної норми Тернівським селищним головою після прийняття Тернівської селищною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад було направлено відповідний лист від 11.08.2016 №747-02-27 "Про ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад", сільським головам суміжних територіальних громад, в тому числі відповідачу- Біжівській сільраді, в якому висловив пропозицію щодо об'єднання Тернівської селищної ради, Біжівської сільської ради, Суховерхівської сільської ради та Черепівської сільради в Тернівську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром в смт.Терни (а.с.129,130, І том).
На виконання вимог ч. 2 ст. 6 Закону, Біжівським сільським головою було забезпечено вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення. Так, після надходження поданої ініціативи Біжівським сільським головою в межах 30 днів було проведено громадське обговорення шляхом опитування громадян у спосіб "подвірного обходу" (154-164, ІІ том).
Після завершення громадського обговорення пропозиція була подана до Біжівської сільської ради для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 6 Закону, рішенням п'ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12.09.2016 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради", яким було вирішено дати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни та, крім іншого, на засіданні вирішено делегувати представників до спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад".
У зв'язку з надходженням рішень про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад, розпорядженням Тернівського селищного голови від 23.09.2016 №94-ОД, у відповідності до вказаних вище норм, було утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання громад , якою 23.09.2016 було проведене перше засіданні .
Відтак, суд визнає, що як Біжівською сільрадою так і Тернівською селищною радою було дотримано порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, визначений в ст. 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
Посилання представника позивача на те, що Біжівською сільрадою було порушено вимоги ч.4 ст.5 зазначеного закону у зв'язку з тим, що не було прийнято відповідного порядку проведення громадського обговорення, не приймається судом до уваги, враховуючи наступне.
Відповідно до ч.4 ст. 5 статті 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою. У частині другій статті 7 вказаного закону термін "громадське обговорення" конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю. В той же час, жодних вимог щодо форми або способу проведення громадських обговорень законом не визначено.
Рішенням Біжівської сільської ради від 08.09.2016р. (а.с.1, ІІ том) було вирішено проведення громадського обговорення шляхом подвірного обходу жителів та призначення сходки жителів Біжівської сільської ради на 09.09.2016р. Протоколом сходки жителів Біжівської сільської ради від 09.09.2016р. підтверджується проведення цього заходу, відповідно, депутатами проведено вивчення громадської думки шляхом опитування громадян ради (а.с.238, І том), крім іншого, до матеріалів справи додані списки з підписами осіб (а.с.240-250), що підтверджує те, що радою було визначено порядок проведення громадського обговорення саме у такий спосіб.
Доводи представника позивача з приводу порушення відповідачем-1 вимог ч.2 ст. 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" в частині не видання розпорядження щодо забезпечення вивчення пропозицій щодо об'єднання, громадського обговорення та відсутність звіту про результати громадських обговорень та його опублікування, також не приймаються судом до уваги, оскільки, приписи вказаної норми визначають, що сільський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, проте вказані норми не встановлюють спосіб такого вивчення саме у формі розпорядження та не передбачають прийняття звіту про результати громадських обговорень та його опублікування. Проведене громадське обговорення (т.1, а.с.238-250) та подання відповідної пропозиції на розгляд сесії ради, на якій така пропозиція розглядалась, свідчить про те, що таке вивчення та громадське обговорення відбувалось.
Відповідно до ст. 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
Як встановлено судом, спільною робочою групою 23.09.2016 на засіданні було вирішено підготувати проекти рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад до 28.09.2016 та доручено сільським головам, які увійшли до складу спільної робочої групи, забезпечити проведення обов'язкового громадського обговорення підготовлених проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад . Надані суду копії проектів таких рішень (Тернівської селищної ради та Біжівської сільради), свідчать про виконання спільною робочою групою обов'язку стосовно підготовки проектів рішень, зміст вказаних проектів відповідають вимогам ч.1 ст.7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад". Вказане спростовує доводи представника позивача про порушення, зокрема Черепівською сільрадою вимог ч.4 ст. 6 та ч.1 ст. 7 вказаного закону.
Крім того, в судовому засіданні встановлено, що 28.09.2016 відбулось громадське обговорення проекту рішення Тернівської селищної ради про добровільне об'єднання громад в Тернівську об'єднану територіальну громаду з центром в смт.Терни, на якому вказаний проект було схвалено (т.2 а.с.235).
Що стосується Біжівської сільради, як вбачається з матеріалів справи, рішення від 30.09.2016 також було прийнято більшістю голосів з урахуванням результатів громадського обговорення, при цьому, в судовому засіданні представник відповідача зазначив, що з метою обговорення питання добровільного об'єднання громад були проведені збори жителів села.
Оцінюючи вказані докази, суд приходить до висновку, що громадське обговорення проектів рішень відповідачів було проведено та схвалені протягом 30 днів з дня внесення їх на розгляд сесії рад - з врахуванням результатів громадського обговорення.
Відповідно до ч.ч.3-7 ст. 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.
У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Розпорядженням голови Сумської ОДА від 03.10.2016 №497-ОД затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад", схваленого Тернівської селищною радою, Черепівської сільрадою, Біжівською сільрадою щодо об'єднання в Тернівську селищу об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни (т.2 а.с.245, 246).
У зв'язку з позитивним висновком Сумської ОДА на законних підставах були відповідно прийняті:
- рішення від 04.10.2016 десятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» з додатком «План організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад», яким було вирішено об'єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та ЧерепівкаТернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, КарпенковеЧерепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, в частині об'єднання з територіальними громадами селища міського типу Терни та сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни (копія надається);
- рішення сімнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 05.10.2016 «Про добровільне об'єднання територіальних громад», яким було вирішено об'єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та ЧерепівкаТернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, КарпенковеЧерепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни.
Представник позивача з посиланням на постанову Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №367/6537/15-а, стверджує, що, з урахуванням динаміки прийняття оскаржуваних рішень, останні були прийняті з порушенням вимог ст.2, ст. 6 та ст. 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", Європейської хартії місцевого самоврядування, оскільки не було дотримано строки проведення обговорення та не враховано думку громади. В той же час, Верховний Суд у постанові від 24.10.2018 у справі №731/216/17 стосовно проведення громадського обговорення у строк менший ніж встановлений вказаним законом відмітив, що положеннями Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" визначено саме граничний проміжок часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи та оприлюднені їх результати, а тому відсутні порушення процедури громадських обговорень з огляду на той факт що громадське обговорення було проведено менше ніж встановлений в законі строк.
Відтак, враховуючи встановлені в судовому засіданні обставини у справі та досліджуючи їх в сукупності, суд визнає, що відповідачами було забезпечено належне громадське обговорення як пропозиції так і проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад на виконання вимог Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" з метою врахування думки громади. У зв'язку з цим доводи представника позивача з цього приводу не приймаються судом до уваги.
Крім цього, суд погоджується з позицією позивача відносно того, що в даній справі предметом оскарження є рішення Біжівської сільської ради, які є не нормативно-правовим актом, оскільки дані рішення застосовуються одноразово, розраховано на обмежене коло осіб. Відповідно, оскаржувані рішення сільради, з урахуванням тлумачень Конституційного Суду України у Рішенні від 16 квітня 2009 р. № 7-рп/2009 щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції, ст. 25, ч. 14 ст. 46, частин 1, 10 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», є ненормативними актами, що передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації в и ч е р п у ю т ь свою дію.
Отже, рішення Біжівської сільської ради від 12.09.2016 року "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради"; від 30.09.2016 року "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад""; від 05.10.2016 року "Про добровільне об'єднання територіальних громад" є н е н о р м а т и в н им и актами, оскільки застосовують ся одноразово і в и ч е р п у ю т ь свою дію після реалізації.
Оскаржувані позивачем рішення Біжівської сільської ради на момент звернення позивача до суду, будучи вже застосованими у відповідних правовідносинах вже вичерпали свою дію, оскільки є вже реалізованими. Така позиція суду ґрунтується на положеннях ст.8 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" згідно якої об'єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.
Рішення Біжівської сільської ради, які оскаржуються позивачем набрали чинності у відповідності до положень ЗУ "Про місцеве самоврядування". Так, відповідно до ч.4 ст.51 Закону рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності. Частиною 5 ст.51 Закону врегульовано порядок набрання чинності актами органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру - з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію. Однак, як зазначалося вище, і про що зазначає позивач у позові, оскаржувані рішення Біжівської сільської ради не є актами нормативно-правового характеру, відповідно їх офіційне оприлюднення законом не вимагається. При цьому, не зважаючи на необов'язковість офіційного оприлюднення, відповідні рішення сільської ради, за відсутності офіційного сайту станом на 2016 рік) були оприлюднені у відповідності до вимог рішення Біжівської сільської ради п'ятого скликання від 29.01.2009р. "Про визначення місця офіційного оприлюднення документів" (а.с.11, 25,26, ІІ том).
Рішення Тернівської селищної ради були також офіційно оприлюднені, даний факт сторонами не заперечується.
Слід зазначити, що стосовно оскаржуваних рішень Тернівської селищної ради, позивач не наводить будь-яких правових обгрунтувань щодо їх протиправності. Фактично, позивач посилається на те, що протиправність прийнятих Тернівською селищною радою рішень є наслідком неправомірних дій та рішень з боку відповідача - Біжівської сільської ради. Дана обставина ще раз доводить обгрунтованість позиції суду стосовно того, що рішення Біжівської сільської ради вичерпали свою дію у зв'язку з прийняттям відповідних рішень пов'язаних з об'єднанням громадян Тернівською селищною радою.
Згідно зі статтею 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» на обласні державні адміністрації покладено обов'язок надання висновку щодо відповідності проекту рішень стосовно добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України. Відповідачі дотримавши процедуру визначену у Законі Україні «Про добровільне об'єднання територіальних громад», зокрема у статті 7 цього Закону, звернулись до Сумської ОДА для отримання відповідного висновку.
Надані відповідачами документи, як стверджує третя особа в поясненнях (а.с.112-117, І том) відповідали як вимогам Закону, так і вимогам Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. №214.
При прийнятті третьою особо рішення про надання вищезазначеного висновку було враховано пункт 4 Методики, відповідно до якого формування спроможних територіальних громад здійснюється, зокрема, шляхом розроблення, обласною державною адміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту обласною радою та затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів.
Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2015 р. № 1001-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області» (далі - Перспективний лан) було затверджено план, відповідно до якого було визначено конфігурацію територіальних громад Сумської області (а.с. 90-95, ІІ том).
Отже для формування спроможної громади необхідною умовою є формування такої громади в межах відповідного перспективного плану.
Відповідно до Перспективного плану до Тернівської селищної об'єднаної територіальної громади мали увійти такі ради: Тернівська, Біжівська, Сніжківська, Черепівська.
Слід зазначити, що перевірці на відповідність Конституції та законам України обласною державною адміністрацією підлягає в ж е п р и й н я те р і ш е н я. При цьому для надання висновку надаються виключно вже схвалені проекти рішень про добровільне об'єднання з планами організаційних заходів.
З урахуванням повноважень, наданих статтею 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», урахувавши, що до третьої особи звернулись відповідачі для добровільного об'єднання у межах конфігурації, передбаченої Перспективним планом, наявність схвалених проектів рішень про добровільне об'єднання з планами організаційних заходів та їх відповідність Законом та Методиці, голова Сумської обласної державної адміністрації видав розпорядження від 03.10.2016 №497-ОД «Про затвердження висновку щодо відповідності проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законам України» (розпорядження опубліковане на веб-порталі Сумської обласної державної адміністрації за посиланням: http://sm.gov.ua/ru/oda).
Таким чином, Сумською обласною державною адміністрацією у межах компетенції та з дотриманням процедури було надано висновок щодо відповідності проекту Конституції та законам України.
Відповідно до положень статті 8 Закону об'єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону. Ураховуючи зазначену норму та той факт, що відповідачі прийняли такі рішення, наявність висновку, Тернівська селищна об'єднана територіальна громада є в ж е ут в о р е н о ю . Дана обставина свідчить про те, що скасування оскаржуваних позивачем рішень жодним чином не відновить права позивача (хоча які саме права пов'язані з подіями 2016 року позивач він бажає відновити та захистити ним у позові не зазначено), оскільки відповідні оскаржувані рішення є вже виконаними і вичерпали свою дію.
На даний час процедура утворення ОТГ завершена, однак триває процедура передбачена частинами 8, 9 статті 82 Закону - обласна державна адміністрація звернулася з пропозицією до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася, в установленому законом порядку. Центральна виборча комісія повідомила про неможливість призначення перших виборів депутатів Тернівської селищної добровільно об'єднаної громади у зв'язку із наявністю двох населених пунктів у цій громаді з тотожними назвами село Черепівка Тернівської селищної ради та село Черепівка Недригайлівського району), про що було повідомлено Тернівську селищну раду та у зв'язку із потребою зміни меж суміжних районів.
Як зазначає Сумська ОДА, 13 березня 2018 року постановою Верховної ради України, яка до Сумської обласної державної адміністрації надійшла 26.03.2018, було перейменовано село Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області на село Мала Черепівка. Таким чином, у представника Тернівської селищної об'єднаної територіальної громади після видання вищезазначеної постанови виникло право повторного звернення до Сумської обласної державної адміністрації для повторного звернення останньої до Центральної виборчої комісії з метою призначення перших виборів.
Разом з тим, суд звертає увагу на те, що під підставою позову слід розуміти обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, доводить факт порушення своїх прав, або ймовірність порушення нормативним актом прав у майбутньому.
Відповідно до вимог частини четвертої статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України позивач зобов'язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги.
При цьому, незалежно від підстав позову, визначених позивачем, адміністративні суди перевіряють коло обставин, що можуть слугувати підставами позову, з одного боку - для встановлення обов'язку вчинити певну дію (наявності права на прийняття рішення), з іншого - на доведення правової заінтересованості особи у виконанні цього обов'язку саме на її користь (а не на користь односельчан, або громади в цілому).
За приписами статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно з частиною третьою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства чи обставини впливають на їх правове становище.
Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв'язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.
При цьому, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.
Проте право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов'язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Вказаний висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеної у постанові від 24 жовтня 2018 року у справі №731/216/17. Щодо необхідності доведення матеріально-правової зацікавленості (інтересу) позивача в оскарженні спірного рішення зазначено також у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17.
Обґрунтовуючи свою позицію з приводу того, що оскаржувані рішення порушуються права позивача, представник позивача вказував на те, що об'єднання з територіальною громадою смт. Терни для позивача, як і для жителя с.Болотівка (Біжівська сільська рада), є вкрай небажаним та недоцільним в розрізі мети - поліпшення життєвих умов, з огляду на те, що у смт. Терни, яке претендує бути центром об'єднаної територіальної громади взагалі не розвинута інфраструктура, немає ключових територіальних органів, які забезпечуватимуть розвиток об'єднаної громади. Крім цього, позивач вказує на порушення вчинені відповідачами при прийнятті оскаржуваних рішень, хоча сам позивач був відсутній при обговоренні даних питань та при прийнятті оскаржуваних рішень участі не брав (однак не з вини відповідачів, а в силу професійних особливостей - віддаленість роботи від місця реєстрації). Позивач не зазначає, що його було недопущено до обговорень, будь-яким чином не враховано саме його думку при прийнятті рішень у 2016 році. Позивач взагалі сформував свою позицію лише у 2018 році після спілкування з головою ініціативної групи ОСОБА_5 . При спілкуванні з даною особою, позивачу стало відомо про проведення у 2017 році повторного опитування та прийнятті відповідних рішень про приєднання до Буринської міської об'єднаної громади. Відповідно, у 2017 році позивач також не приймав жодної участі у голосуванні та прийнятті відповідного рішення про приєднання до м.Буринь. Однак, якщо відносно подій, які відбувалися у 2016 році позивач в п е в н е н и й про наявність порушень, то відносно правомірності прийнятих за його відсутності рішень у 2017 році позивач не вбачає жодних порушень, хоча ОСОБА_3 , хоча і зареєстрований в с.Болотівка, однак фактично (не з вини відповідачів) він не був учасником подій пов'язаних з об'єднанням громад, а ні у 2016 році, а ні у 2017 році.
Тобто, вказані доводи є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення саме на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Фактично позивач як член територіальної громади села Болотівка звернувся за захистом законних інтересів територіальної громади, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування. В той же час, обставини, на які посилається позивач та представник позивача, на переконання суду, не свідчать про порушення з боку відповідачів саме права позивача на участь у місцевому самоврядуванні. Відсутні і докази перешкод для позивача (який фактично до 2018р. не цікавився життям громади) та інших членів громади взяти участь у громадських обговореннях, проведених, в тому числі, у формі зборів жителів села.
Крім того, судом враховано, що розпорядження голови Сумської ОДА від 03.10.2016 №497-ОД, яким затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад", схваленого Тернівської селищною радою, Черепівської сільрадою, Біжівською сільрадою щодо об'єднання в Тернівську селищу об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни також станом на момент розгляду справи є чинним.
Посилання на ст. 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 №1160-ІV не приймаються судом до уваги, оскільки вказаний закон визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. При цьому, предметом оскарження є не нормативно-правові акти, що було встановлено в судовому засіданні під час розгляду справи, а тому посилання представника позивача на ч.3 ст. 57 Конституції України стосовно нормативно-правових актів також є необґрунтованим.
Доводи представника позивача в обґрунтування своєї позиції з приводу того, що представники громади в робочу групу з підготовки перспективного плану не включені та на засідання постійних комісій облради з розгляду цього питання не запрошувались, не приймаються судом до уваги, оскільки перспективний план був затверджений ще до прийняття оскаржуваних рішень Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2015 р. № 1001-р "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Сумської області", будь-які дії Сумської ОДА позивачем у цій справі не оскаржувались, станом на сьогодні вказане розпорядження чинне та не скасоване.
Враховуючи встановлені в судовому засіданні обставини у справі суд не вбачає підстав для задоволення позову.
У зв'язку з тим, що у задоволенні позову відмовлено, розподіл судових витрат, понесених позивачем, відповідно до ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України не здійснюється.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 до Біжівської сільської ради Буринського району Сумської області Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, треті особи - Сумська обласна державна адміністрація, Черепівська сільська рада Буринського району Сумської області про визнання протиправними та скасування рішень - відмовити.
У задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення п'ятнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 12.09.2016 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради», яким було вирішено дати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради в Тернівську територіальну громаду з центром у селищі Терни - відмовити.
У задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення шістнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 30.09.2016 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», яким було схвалено проект рішення Біжівської сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальне громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни - відмовити.
У задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення сімнадцятої сесії Біжівської сільської ради від 05.10.2016 «Про добровільне об'єднання територіальних громад», яким було вирішено об'єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни - відмовити.
У задоволенні позовних вимог про визнання протиправним в частині та частково скасувати рішення від 30.09.2016 дев'ятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, яким було схвалено проект рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, в частині схвалення проекту рішення Тернівської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища міського типу Терни та сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни - відмовити.
У задоволенні позовних вимог про визнання протиправним в частині та частково скасувати рішення від 04.10.2016 десятої сесії сьомого скликання Тернівської селищної ради Недригайлівського району Сумської області, яким було вирішено об'єднатися з територіальними громадами селища міського типу Терни, сіл Бабакове, Володимирівка, Гострий Шпиль, Долина, Ківшик, Мазне, Шматове, Холодне, селищ Озерне та Черепівка Тернівської селищної ради, Недригайлівського району; сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району; сіл Черепівка, Карпенкове Черепівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни, в частині об'єднання з територіальними громадами селища міського типу Терни та сіл Біжівка, Болотівка, Голуби Біжівської сільської ради Буринського району в Тернівську селищну об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селищі міського типу Терни - відмовити.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повний текст рішення складено 30.07.2019р.
Суддя О.М. Кунець