справа №441/517/19
з питань закриття провадження у справі
29 липня 2019 року
Львівський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Гулкевич І.З., секретар судового засідання Іванес Х.О., за участю : позивача ОСОБА_1 , представника відповідача Сіканди Р.Р., представників третіх осіб Цебака І.С., Шачіна Н.М., розглянувши у відкритому підготовчому судовому засіданні клопотання представників третіх осіб про закриття провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Городоцької міської ради Львівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про визнання нечинним та протиправним рішення,-
Встановив:
ОСОБА_1 звернулись до суду з позовною заявою до Городоцької міської ради Львівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , в якій просить : визнати протиправним та нечинним із моменту прийняття рішення Городоцької міської ради №1515 від 22.06.2018 р щодо «затвердження детального плану території для будівництва групи індивідуальних гаражів по АДРЕСА_1 »; визнати протиправними дії Городоцької міської ради щодо порядку розгляду та затвердження цього проекту, що передували прийняттю даного рішення.
Ухвалою від 23.04.2019 Городоцьким районним судом Львівської області передано вищевказане клопотання на розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
20 травня 2019 року вищевказана справа надійшла до Львівського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 22.05.2019 року прийнято до провадження адміністративну справу №441/517/19 та призначено до розгляду в підготовче судове засідання.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 22.05.2019 року в задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовлено.
В обгрунтування позовних вимог зазначила, що оскаржуване рішення може спричинити значну майнову шкоду громаді міста у якої протиправно можуть вилучити та передати безкоштовно чималий шмат землі міста під гаражі, якою громада послуговується, призведе до порушення майнових інтересів позивача та інших мешканців і співвласників буд. АДРЕСА_2 , які змушені будуть подавати цивільні позови , витрачати кошти та час на усунення наслідків цього рішення.
Представником третьої особи 1 подано клопотання про закриття провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст. 238 КАС України.
В обґрунтування свого клопотання представник третьої особи 1 зазначив, що оскаржуване рішення №1515 Городоцької міської ради Львівської області від 22.06.2018 року є актом індивідуальної дії, оскільки відповідно до ст. 12, 40, 81, 118, 121, 122, 186 Земельного кодексу України, ст. 26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» регулює земельні питання, адресований суб'єктам (особам), що планують здійснити будівництво гаражів, не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на виникнення конкретних правовідносин щодо відведення земельної ділянки для зведення гаражів, не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення процедури відведення земельної ділянки для зведення гаражів.
Також зазначив, що позивачка не є учасником (суб'єктом) правовідносин із відведення земельної ділянки для зведення групи гаражів, передбачених в оскаржуваному рішенні №1515 від 22.06.2018 року індивідуального характеру, то таке рішення не породжує для Позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Позивачем подано заперечення на клопотання про закриття провадження у справі, в якому зазначила, що представником третьої особи 1 не наведено жодних аргументів по суті невідповідності позову вимогам адміністративного судочинства, нема ідентичного судового прикладу розв'язання спору, не наведено предметної аналогії права тощо.
Оскаржуваним рішенням №1515 від 22.06.2018 року, затверджено містобудівну документацію і вказана дозвільна документація стосується багатьох осіб (усієї громади міста), в тому числі позивача. Відповідне оскаржуване рішення є актом багаторазового використання.
Представник третьої особи 3 подав клопотання про закриття провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст. 238 КАС України.
В обгрунтування клопотання зазначила, що позовні вимоги мають приватно-правовий характер , оскільки 21.01.2019 року ОСОБА_5 зареєстрував право власності на земельну ділянку площею 0,0027 га для будівництва індивідуального гаражу, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Відтак, в заявленому спорі Городоцька міська рада не виступає суб'єктом владних повноважень. Спір який виник між сторонами не є публічно-правовим, оскільки не має ознак адміністративного, а випливає з цивільно-правових відносин і має вирішуватися судом в порядку цивільного судочинства.
Позивач подала заперечення на клопотання представника третьої особи 2 про закриття провадження у справі.
В обгрунтування заперечення зазначила, що предметом оскарження в даній справі є рішення Городоцької міської ради №1515 від 22.06.2018 р «Про затвердження детального плану забудови гаражів на території по АДРЕСА_2 громадянам ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , яке не є розпорядчим документом щодо права на землю, та не стосується землі, а лише регламентує порядок здійснення забудови на території АДРЕСА_1 . Оскаржуване рішення не створює жодних майнових, речових чи земельних прав, а лише упорядковує містобудівну документацію, яка може впливати на вже існуючі майнові, речові та земельні права.
Відтак, спір третьої особи ОСОБА_6 щодо права користування земельною ділянкою немає жодного відношення до предмету спору в даній адміністративній справі щодо розпорядчих дій суб'єкта владних повноважень про порядок забудови.
Позивач в підготовчому судовому засіданні заперечила щодо клопотань представників третіх осіб про закриття провадження у справі, просила відмовити в задоволенні таких.
Представники третіх осіб 1,3 в підготовчому судовому засіданні повністю підтримали подані клопотання про закриття провадження у справі та просили задовольнити.
Заслухавши думку позивача та представників третіх осіб, дослідивши письмові докази у справі та оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному і об'єктивному дослідженні, проаналізувавши положення чинного законодавства, що регулює спірні правовідносини суд доходить висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі у зв'язку з наступним.
Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно із пунктами 1 та 2 частини 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Статтею 19 КАС України регламентовано перелік справ, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Так, згідно із пунктом 1 частини 1 вказаної статті, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» визначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 вказаного Кодексу).
Так, участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак, сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справи адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати у зв'язку з чим виник спір та на захист яких прав особа звернулася до суду.
Наведена правова позиція викладена також у постанові Верховного Суду від 21.03.2018 по справі №809/1946/15.
Отож, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Під час визначення предметної юрисдикції справ слід в першу чергу виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень, дій чи бездіяльності є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Правовий статус сільських, селищних, міських рад визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 за №280/97-ВР (надалі по тексту також Закон №316-21/2018).
Статтею 10 Закону №316-21/2018 визначено, що ради є органами місцевого самоврядування, які представляють інтереси відповідних територіальних громад та здійснюють повноваження, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (частини 3 та 5 статті 16 Закону №316-21/2018).
Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Ставлячи питання про визнання протиправним та скасування рішення Городоцької міської ради №1515 від 22.06.2018 року, яким затверджено детальний план території для будівництва групи індивідуальних гаражів гр. ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , ОСОБА_5 на АДРЕСА_1 , ОСОБА_1 у позовній заяві обґрунтовує свої вимоги тим, що оскаржуваним рішенням порушені її права та інтереси, а саме на законне сподівання користуватись цією земельною ділянкою у майбутньому.
Позивач, захищаючи своє право користування частиною земельної ділянки, оскільки будівництво гаражів спричинить погіршення становища власників та користувачів будинку АДРЕСА_2 та призведе до руйнації їхнього житла, фактично оскаржує право на оформлення у власність гр. ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , ОСОБА_5 земельної ділянки, передану їм на підставі рішення органу місцевого самоврядування.
Таким чином, зі змісту позовної заяви слідує, що предметом спору у даній справі є захист гарантованого Земельним кодексом України права користування землями загального користування населених пунктів, а доведення позивачем протиправності рішення відповідача - спором про визначення в судовому порядку обставини перебування землі у власності як однієї із умов застосування до таких відносин приписів пункту «в» частини 3 статті 116, частин 1, 2 статті 118 і статті 122 Земельного кодексу України.
Тобто, звернення позивача до суду із цим позовом пов'язане з необхідністю захисту її речового права у приватноправових відносинах, а не у сфері публічно-правових відносин.
Зважаючи на вказане вище фактично існує спір про право цивільне.
Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої палати Верховного Суду від 13.06.2018 у справі №554/4857/16-а (провадження №11-510апп18).
Згідно з приписами частини 6 статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України справа підлягає передачі на розгляд Великої палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Так, в у вказаній постанові Велика палата Верховного Суду висловила таку правову позицію: «… Отже, у разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.»
«…Аналіз зазначених обставин справи дає підстави Великій палаті Верховного Суду вважати, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, а стосується захисту його приватних інтересів.
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, Велика палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є обґрунтованим, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватись в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, а також захисту приватного інтересу позивача.
Аналогічну правову позицію висловлено в постановах Великої палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі №363/2449/14-а та від 18 квітня 2018 року у справі №369/13240/14-а".
У постанові Велика палата Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №707/1580/15-ц (провадження №14-70цс18) відзначено тека: «…Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що земельні спори за участі фізичної особи можуть розглядатися як у порядку адміністративного, так і цивільного судочинства».
«… Оспорювання рішення органу місцевого самоврядування у даному випадку поглинається спором про речове, приватне право, яке належить особі до звернення до органу місцевого самоврядування. Таке право виникає і в результаті реалізації рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, але його захист відбувається у порядку цивільного судочинства (стаття 15 ЦПК України) у спосіб, характерний для приватноправових відносин.».
Також, Велика палата Верховного Суду у постанові від 8 травня 2018 року у справі №341/551/16-ц (провадження №14-109цс18) зробила наступний правовий висновок: « …саме суть правовідносин (зміст та характер спору) є вирішальною під час віднесення справи до цивільної чи адміністративної юрисдикції, а не суб'єктний склад та участь суб'єкта владних повноважень, який сам по собі не визначає спір як публічно-правовий і не відносить до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за його участю».
До того ж, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, однією з визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового права та інтересу учасника. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб'єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.".
Частиною 5 статті 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Конституційний Суд України у рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Однак, суд звертає увагу, що оскаржуване позивачем рішення №1515 від 22 червня 2016 року не є нормативно-правовим актом тобто актом управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування в розумінні пункту 18 частини першої статті 4 КАС України.
Рішення Городоцької міської ради №1515 є саме актом індивідуальної дії, оскільки регулює правовідносини між конкретними суб'єктами, вказаним рішенням визначено окрему процедуру проведення будівництва групи індивідуальних гаражів, тобто оскаржуване рішення має разовий характер, дія його вичерпується після його реалізації фактом його виконання.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (надалі по тексту також Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини (надалі по тексту також Суд) від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №№29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» (рішення у справі «Занд проти Австрії», заява №7360/76). У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. <…> фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.
У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, який не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
За правилами частини 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини 1 статті 16 Цивільного кодексу України).
Відтак, позовні вимоги про визнання протиправним та скасування рішення від 22.06.2018 року за №1515 «Про затвердження детального плану забудови гаражів на території по АДРЕСА_1 громадянам ОСОБА_5 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 » не є публічно-правовими, оскільки предметом такого спору є захист права користування і власності земельною ділянкою, тобто, має місце спір приватноправового характеру, що в свою чергу виключає можливість його розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, враховуючи суть спірних правовідносин та суб'єктний склад, суд дійшов висновку про закриття провадження у справі в зв'язку з тим, що вона не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
На виконання зазначених положень, суд роз'яснює позивачеві, що даний спір має вирішуватися у порядку цивільного судочинства Городоцьким районним судом Львівської області.
Судовий збір в сумі 768, 40 грн. у зв'язку із закриттям провадження у справі підлягає поверненню відповідно до п.5 ч.1 ст. 7 Закону України «Про судовий збір».
Керуючись статтями 238, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
постановив :
Клопотання представників третіх осіб про закриття провадження у справі задовольнити.
Закрити провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Городоцької міської ради Львівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 про визнання нечинним та протиправним рішення.
Повернути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 ( ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) 768,40 (сімсот шістдесят вісім гривень 40 коп) судового збору, сплаченого на підставі квитанції №50 від 15.03.2019 року.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання. Ухвала може бути оскаржена шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Львівський окружний адміністративний суд у п'ятнадцятиденний строк з дня складення ухвали.
Повний текст ухвали виготовлено 01 серпня 2019 року.
Суддя Гулкевич І.З.