29 липня 2019 рокуЛьвів№ 857/7074/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
судді-доповідача Шинкар Т.І.,
суддів Пліша М.А.,
Судової-Хомюк Н.М.,
секретаря судового засідання Цар М.М.,
розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу судді Волинського окружного адміністративного суду про відмову у відкритті провадження у справі (головуючий суддя Мачульський В.В.), постановлену в м. Луцьку 17 травня 2019 року у справі №140/1434/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної державної адміністрації, Управління культури з питань релігії та національностей Волинської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішень, визнання протиправним та скасування розпоряджень,
26.04.2019 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Волинської обласної державної адміністрації, Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації просив, враховуючи уточнену позовну заяву: 1) визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Управління культури, релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації Захарченко Ельвіри Русланівни №11841070004000639 від 27.03.2019 «Про внесення змін до відомостей про юридичну особу, що не пов'язані зі змінами в установчих документах (зміна додаткової інформації, зміна керівника юридичної особи, зміна складу підписантів)»; 2) визнати протиправним та скасувати розпорядження Волинської обласної державної адміністрації №160 від 26.03.2019 «Про реєстрацію статутів релігійних громад у новій редакції»; 3) визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Управління культури, релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації Захарченко Ельвіри Русланівни №11841050003000639 від 27.03.2019 «Державна реєстрація змін до установчих документів юридичної особи (зміна повного найменування)».
Ухвалою судді Волинського окружного адміністративного суду від 17 травня 2019 року відмовлено у відкритті провадження у справі.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суддя суду першої інстанції виходив з того, що даний спір не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване розпорядження, хоч і мав владні-управлінські повноваження щодо позивача (в частині зареєструвати або відмовити у реєстрації статуту релігійної громади у новій редакції), проте здійснена реєстрація обумовлена наданими для такої реєстрації документами. Суддя суду першої інстанції дійшов висновку, що наданню правової оцінки підпункту 1 пункту 1 розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації №160 від 26.03.2019 «Про реєстрацію статутів релігійних громад у новій редакції» передує встановлення та доказування у даному спорі обставин, які є внутрішньою діяльністю релігійної організації. Суддя суду першої інстанції зазначив, що спірні правовідносини стосуються прав та інтересів учасників релігійної громади на канонічне підпорядкування, а позовні вимоги у зазначеній справі спрямовані на захист цивільного права позивача. Суддя суду першої інстанції вказав, що з огляду на суб'єктний склад учасників спору він має вирішуватися за правилами господарського судочинства.
Не погоджуючись з ухвалою судді суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, просить скасувати ухвалу від 17 травня 2019 року та направити справу для подальшого розгляду до Волинського окружного адміністративного суду. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що позов поданий до суб'єкта владних повноважень та обґрунтований фактами, що свідчать про прийняття останнім рішень у сфері державної реєстрації у межах виконанням ним функцій органу виконавчої влади, а отже підлягає розгляду адміністративним судом у порядку та за правилами КАС України. Вважає, що відповідачем Волинською обласною державною адміністрацією, не були та не могли бути отримані документи, які є безпосередньою підставою для постановлення спірного розпорядження, а також для вчинення відповідних реєстраційних дій державним реєстратором - як це передбачено положеннями Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», внаслідок чого допущені грубі порушення нормативно-правових вимог у цій сфері правовідносин. Скаржник вказує, що визначене у цьому позові нормативно-правове обґрунтування позовних вимог чітко вказує на такі підстави позову, що виключно пов'язані із допущеними відповідачем порушення процедури та порядку здійснення державної реєстрації статуту релігійного об'єднання (організації, громади), що визначені чинним законодавством України. Скаржник вважає, що оскаржувана ухвала є протиправною, та такою, що підлягає скасуванню, а справа направленню до Волинського окружного адміністративного суду для продовження розгляду з підстав невідповідності висновків суду першої інстанції фактичним обставинам справи та неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення протиправного судового рішення.
Волинська обласна державна адміністрація подала відзив на апеляційну скаргу, який мотивований тим, що розпорядження голови облдержадміністрації оскаржується саме з підстав порушення особами, які подали заяву про реєстрацію статуту, положень закону в частині дотримання порядку, способу та компетенції реєстрації таких змін, такі обставин належать до внутрішньої діяльності юридичної особи, а тому вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову у відкритті провадження.
Від Волинської обласної державної адміністрації надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності представника, інші учасники справи в судове засідання не з'явились, явку повноважних представників не забезпечили, належним чином повідомленні про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає розгляду справи.
Відповідно до частини 4 статті 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.
Згідно з статтею 230 КАС України секретарем судового засідання забезпечено ведення протоколу судового засідання.
Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України не відповідає.
Як встановлено зі змісту позовної заяви, 24.12.1991 проведено державну реєстрацію релігійної організації «Свято-Різдво-Богородичної громади Української православної церкви» із місцезнаходженням по вулиці Набережна, будинок 25 в селі Берестяне Ківерцівського району Волинської області, у зв'язку із чим вона набула статусу юридичної особи, керівником якої є позивач - ОСОБА_1 .
На підставі підпункту 1 пункту 1 розпорядження голови Волинської обласної державної адміністрації від 26.03.2019 №160 «Про реєстрацію статутів релігійних громад у новій редакції» суб'єкт державної реєстрації - Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації 27.03.2019 провів державну реєстрацію змін до установчих документів юридичної особи в частині зміни повного найменування (реєстраційна дія №11841050003000639), юридичну особу «Свято-Різдво-Богородична громада Української православної церкви с. Берестяне Ківерцівського району Волинської області» перейменовано на «Релігійна громада Різдва Пресвятої Богородиці Православної церкви України села Берестяне Ківерцівського району Волинської області».
Також 27.03.2019 тим же суб'єктом державної реєстрації внесено зміни до відомостей про юридичну особу, що не пов'язані зі змінами в установчих документах в частині зміни керівника юридичної особи, зміни складу підписантів (реєстраційна дія №11811070004000829).
Вважаючи, що такі дії відповідачів є протиправними, ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з частинами 1, 3 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватноправовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, для розгляду позову в порядку адміністративного судочинства необхідно встановити, по-перше, чи є спір за своєю природою правовим, тобто чи звернення із позовом спрямоване на вирішення юридичного конфлікту між учасниками правовідносин, по-друге, чи має такий спір ознаки публічно-правового, тобто чи позовні вимоги ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо особи не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. У протилежному випадку суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі.
Статтею 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи. Відповідач - це суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача. Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Ознаками справи адміністративної юрисдикції є особливий суб'єктний склад публічно-правового спору, участь суб'єкта владних повноважень, суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю суб'єктів владних повноважень у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження, а також з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
При цьому, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті спори, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і для яких законом не встановлений інший порядок судового вирішення.
Таким чином, при визначенні юрисдикції справи, необхідно виходити з характеру спірних правовідносин, прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, суб'єктного складу сторін, предмету спірних правовідносин.
З матеріалів справи видно, що 27.03.2019 Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації проведено державну реєстрацію змін до відомостей про юридичну особу (зміна повного найменування, зміни керівника), 26.03.2019 Волинська обласна державна адміністрація прийняла розпорядження №160 «Про реєстрацію статутів релігійних громад у новій редакції».
За змістом позовної заяви та апеляційної скарги вбачається, що підставою для оскарження рішень державного реєстратора та розпорядження Волинської обласної державної адміністрації №160 від 26.03.2019 стало недотримання, на переконання позивача, державним реєстратором вимог Стандарту надання адміністративної послуги з реєстрації статуту (положення) релігійної організації та змін до нього, затвердженого Наказом Міністерства культури України від 18.04.2012 №366: оригінали документів, що необхідні для проведення державної реєстрації змін до статуту релігійної організації (громади), існують виключно в одному примірнику та знаходяться у володінні та розпорядженні виключно позивача, який із заявами про державну реєстрацію не звертався.
Скаржник вважає, що зміни до відомостей про юридичну особу є протиправними та такими, що прийнятті на підставі недійсних документів, а отже - всупереч порядку державної реєстрації, встановленому чинним законодавством України та потребує скасуванню.
Водночас, з матеріалів справи видно, що 02.05.2019 ухвалою судді Волинського окружного адміністративного суду позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху, оскільки така не відповідала вимогам, встановленим статтею 160 КАС України, а саме: не зазначено ідентифікаційний код юридичної особи - Волинської обласної державної адміністрації, не зазначено обґрунтувань порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача та не додано документу про сплату судового збору у встановленому порядку і розмірі або документів, які підтверджують підстави звільнення від сплати судового збору відповідно до закону.
При цьому, роз'яснено, що у випадку не усунення недоліків позовної заяви у встановлений судом строк позовна заява і додані до неї документи будуть повернуті позивачу без розгляду.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що залишення позовної заяви без руху - це тимчасовий захід, який застосовується судом, з метою усунення позивачем недоліків позовної заяви та дотримання порядку її подання.
Так, на виконання вимог вказаної ухвали супровідним листом від 14.05.2019 позивач скерував у суд першої інстанції позовну заяву у новій редакції, зазначивши відповідачем Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації, вказавши ідентифікаційний код юридичної особи - Волинської обласної державної адміністрації, додавши документ про сплату судового збору у розмірі, визначеному ухвалою судді Волинського окружного адміністративного суду від 02.05.2019.
Обґрунтовуючи, яким чином розпорядження від 26.03.2019 №160 «Про реєстрацію статуту релігійних громад у новій редакції» в цілому порушує права позивача, позивач у новій редакції позовної заяви зазначив, що був членом релігійної організації, її керівником, без згоди якого та без визначеного статутом цієї організації погодження змінено найменування такої організації та звільнено позивача з грубим порушенням вимог закону.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що інформація про те, що позивач був керівником Свято-Різдво-Богородичної релігійної громади Української Православної Церкви, а оригінали документів для проведення державної реєстрації змін відомостей про юридичну особу та винесення оскаржуваного розпорядження від 26.03.2019 №160 не могли бути використані при поданні заяви, оскільки знаходились у позивача, зазначена і у первинно поданій позовній заяві, жодних додаткових доказів позивачем не надано, виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, не змінено.
Водночас, суддя суду першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження у справі, вказав, що приймаючи оскаржуване розпорядження відповідач, хоч і мав владні-управлінські повноваження щодо позивача (в частині зареєструвати або відмовити у реєстрації статуту релігійної громади у новій редакції), проте здійснена реєстрація обумовлена наданими для такої реєстрації документами, тоді як позивач власне і доводить відсутність повноважень в особи, яка подала заяву та документи для внесення змін до статуту, та відсутність у неї необхідного пакету документів для реєстрації нової редакції статуту, оспорює повноваження приймати рішення про зміну статуту.
При цьому, в оскаржуваній ухвалі суддею суду першої інстанції не надано оцінку тому, яке приватне право позивача порушено винесенням оскаржуваних рішень та розпорядження.
До того ж, суд апеляційної інстанції зауважує, що у пункті 7 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України 20.05.2013 №8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» зазначено, що державна реєстрація є одним із способів впливу держави на формування та розвиток публічно-правових відносин. Згідно з пунктом 8 вказаної Постанови дії або бездіяльність державного реєстратора можуть бути оскаржені до суду. Суди повинні мати на увазі, що під діями також слід розуміти рішення, прийняті зазначеними суб'єктами владних повноважень з питань реєстрації. Спори, які виникають у цих відносинах, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Європейський суд з прав людини, судова практика якого в силу приписів статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» застосовується судами як джерело права, у справі Bellet v. France Суд зазначив, що «стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права».
Прецедентна практика Європейського суду з прав людини виходить з того, що реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух. У зв'язку з наведеним, залишення позову без руху з підстав, передбачених законом (невідповідність позовної заяви вимогам щодо її змісту, несплата судового збору тощо) не є порушенням права на справедливий судовий захист. Разом з тим, Європейський суд зазначає, що не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним.
У справі «Мушта проти України» ЄСПЛ нагадує, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями.
За таких обставин, з врахуванням прецедентної практики ЄСПЛ, положень статті 320 КАС України, враховуючи, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі, а також роз'яснень судді Волинського окружного адміністративного суду від 02.05.2019, викладених в ухвалі про залишення позовної заяви ОСОБА_1 без руху щодо повернення позивачу без розгляду позовної заяви і доданих до неї документів у випадку не усунення недоліків позовної заяви, суд апеляційної інстанції вважає передчасними висновки судді суду першої інстанції щодо приватно-правового характеру цього спору та вирішення такого за правилами господарського судочинства, а тому ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі слід скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 230, 243, 308, 310, 312, 320, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу судді Волинського окружного адміністративного суду від 17 травня 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі №140/1434/19 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді М. А. Пліш
Н. М. Судова-Хомюк
Повне судове рішення складено 31.07.2019