Справа № 640/2725/19 Суддя першої інстанції: Федорчук А.Б.
31 липня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача - Степанюка А.Г.,
суддів - Губської Л.В., Файдюка В.В.,
при секретарі - Ліневській В.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на прийняте у порядку спрощеного позовного провадження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 березня 2019 року у справі за адміністративним позовом Установи « 28 Управління начальника робіт» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Фортабуд», Товариство з обмеженою відповідальністю «Фінансова компанія «Житло-Капітал», про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, -
У лютому 2019 року Установа « 28 Управління начальника робіт» (далі - Позивач, Установа « 28 УНР») звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Відповідач, ДАБІ України), треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «Фортабуд» (далі - Третя особа-1, ТОВ «Фортабуд»), Товариство з обмеженою відповідальністю «Фінансова компанія «Житло-Капітал» (далі - Третя особа-2, ТОВ «ФК «Житло-Капітал»), про:
- визнання протиправною бездіяльності ДАБІ України щодо невнесення зміни даних у дозвіл на виконання будівельних робіт ІУ115161870732 від 05.07.2016 року об'єкта будівництва «Комплекс житлових будинків та об'єктів соціального, побутового призначення на вулиці Бориспільській, 18-26 у Дарницькому районі м. Києва, І черга», зазначених у заяві №40-30/2811-13 від 28.11.2018 року Установи « 28 УНР»;
- визнання протиправною бездіяльності ДАБІ України щодо невнесення до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів інформації про внесення змін у дозвіл на виконання будівельних робіт ІУ115161870732 від 05.07.2016 року об'єкта будівництва «Комплекс житлових будинків та об'єктів соціального, побутового призначення на вулиці Бориспільській, 18-26 у Дарницькому районі м. Києва, І черга», зазначену у заяві №40-30/2811-13 від 28.11.2018 року Установи « 28 УНР»;
- зобов'язання ДАБІ України внести зміни даних у дозвіл на виконання будівельних робіт ІУ115161870732 від 05.07.2016 року об'єкта будівництва «Комплекс житлових будинків та об'єктів соціального, побутового призначення на вулиці Бориспільській, 18-26 у Дарницькому районі м. Києва, І черга», зазначені у заяві №40-30/2811-13 від 28.11.2018 року Установи « 28 УНР»;
- зобов'язання ДАБІ України внести до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів інформацію про внесення змін у дозвіл на виконання будівельних робіт ІУ115161870732 від 05.07.2016 року об'єкта будівництва «Комплекс житлових будинків та об'єктів соціального, побутового призначення на вулиці Бориспільській, 18-26 у Дарницькому районі м. Києва, І черга», зазначену у заяві №40-30/2811-13 від 28.11.2018 року Установи « 28 УНР».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.03.2019 року позов задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що Відповідачем протиправно не прийнято заяву Позивача та не здійснено внесення зміни даних у дозволі на виконання будівельних робіт з посиланням на невідповідність документації затвердженим формам, у той час як матеріали справи свідчать про відповідність поданої заяви встановленим законодавством вимогам. Крім того, суд зауважив, що дозвіл на виконання будівельних робіт виданий до моменту прийняття ухвали про накладення арешту та заборону розпоряджатися і використовувати земельну ділянку, а внесення змін до нього не матиме своїм наслідком порушення встановлених судом заборон.
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та винести нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Свої доводи обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не було враховано недотримання Позивачем вимог до повідомлення про зміни проектної документації, адже було порушено триденний строк на його подання, у ньому містилися дані щодо нового будівництва на земельній ділянці, щодо якої ухвалою суду накладено арешт та заборону розпорядження і використання. Крім того, підкреслює, що покладення на ДАБІ України обов'язку вчинити конкретно визначені дії є втручанням у дискреційні повноваження органу державної влади, що не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.07.2019 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 31.07.2019 року.
У відзиві на апеляційну скаргу ТОВ «Фортабуд» просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що Позивачем було здійснено повідомлення Відповідача про коригування проектної документації в установлений законодавством спосіб, а тому висновки суду першої інстанції про необхідність внесення ДАБІ України таких змін є обґрунтованими та свідчать про правильність обраного способу захисту. Крім того, зазначає, що ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 29.03.2019 року у справі №757/9475/19-к вирішено скасувати арешт на земельну ділянку, накладений ухвалою слідчого судді від 05.03.2018 року у справі №757/9499/18-к.
У відзиві на апеляційну скаргу ТОВ «ФК «Житло-Капітал» просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що Позивачем було здійснено повідомлення Відповідача в установлений законодавством спосіб, адже подана заява відповідала всім нормативно-визначеним вимогам. Наголошує, що у даній справі не мало місце втручання у дискреційні повноваження ДАБІ України.
У межах встановлених судом строків відзиву на апеляційну скаргу від Позивача не надійшло.
Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, від усіх учасників надійшли клопотання про розгляд справи у порядку письмового провадження, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.
При ухваленні оскаржуваного рішення, суд першої інстанції встановив, що 05.07.2016 року ДАБІ України видано Установі « 28 УНР» дозвіл на виконання будівельних робіт ІУ115161870732 об'єкта будівництва «Комплекс житлових будинків та об'єктів соціального, побутового призначення на вулиці Бориспільській , 18-26 у Дарницькому районі м. Києва, І черга» (т. 1 а.с. 22-23).
Крім того, як встановлено судом першої інстанції, у зв'язку із коригуванням проектної документації, Позивач звернувся до Відповідача із заявою вх. №40-30/2811-13 від 28.11.2018 року про внесення змін у дозвіл на виконання будівельних робіт ІУ115161870732 від 05.07.2016 року об'єкта будівництва «Комплекс житлових будинків та об'єктів соціального, побутового призначення на вулиці Бориспільській, 18-26 у Дарницькому районі м. Києва, І черга» (т. 1 а.с. 11-13), посилаючись на наказ про затвердження стадії «П» проекту коригування від 12.02.2018 року №233 (т. 1 а.с. 49-98) та експертний звіт щодо розгляду проектної документації по Проекту від 30.01.2018 року №0025-4299-18/УЕБ/А (т. 1 а.с. 99-118).
В указаній заяві було визначено місцем розташування будівництва вул. Бориспільська, 18-26 у Дарницькому районі м. Києва (кадастровий номер 8000000000:63:389:0056), вид будівництва - нове будівництво, код об'єкта 1122.2, клас наслідків СС3.
Перелік об'єктів, що входять до складу комплексу (будови), із зазначенням їх класу наслідків (відповідності): будинок 1- (секції-1) -СС3; будинок 1- (секції-2) -СС3; будинок 1- (секції-3) -СС3; будинок 1- (секції-4) -СС3; будинок 1- (секції-5) -СС3; будинок 1- (секції-6) -СС3; будинок 1- (паркінг) -СС2; громадська будівля з вбудованими приміщеннями РП/ТП №33 -СС2; будинок 2- (секції-1) -СС3; будинок 2- (секції-2) -СС3; будинок 2- (секції-3) -СС3; будинок 2- (секції-4) -СС3; будинок 2- (секції-5) -СС3; будинок 2- (секції-6) -СС3; будинок 2- (паркінг) -СС2; громадська будівля №17 -СС1; будинок 3- (секції-1) -СС3; будинок 3- (секції-2) -СС3; будинок 3- (секції-3) -СС3; будинок 3- (секції-4) -СС3; будинок 3- (секції-5) -СС3; будинок 3- (паркінг) -СС2; будинок 4- (секції-1) -СС3; будинок 4- (секції-2) -СС3; будинок 4- (секції-3) -СС3; будинок 4- (секції-4) -СС3; будинок 4- (секції-5) -СС3; будинок 4- (паркінг) -СС2; початкова школа з дитячим садком -СС3; будинок 5- (секції-1) -СС3; будинок 5- (секції-2) -СС3; будинок 5- (секції-3) -СС3; будинок 6- СС3; будинок 7 -СС3; громадська будівля з вбудованими приміщеннями ТП №34 -СС1; будинок 8-СС3; будинок 9- СС3; будинок 10 -СС3; будинок 11 -СС3; центр обслуговування населення №13 -СС3; напівзаглиблена автостоянка -СС2.
Крім того, як встановлено судом першої інстанції, до вказаної заяви Установою « 28 УНР» поряд з вказаними вище документами, були додані: наказ Установи « 28 УНР» №230 від 09.02.2018 року «Про затвердження проектної документації по ескізному проекту «Комплекс житлових будинків та об'єктів соціального, побутового призначення на вул. Бориспільська, 18-26 у Дарницькому районі м. Києва» Коригування 1; Експертний звіт щодо розгляду проектної документації по Ескізному проекту «Комплекс житлових будинків та об'єктів соціального, побутового призначення на вул. Бориспільська, 18-26 у Дарницькому районі м. Києва» Коригування 1 від 01.09.2017 року №1470-4299-17/УЕБ; проектна документація з будівництва «Комплекс житлових будинків та об'єктів соціального, побутового призначення на вул. Бориспільська, 18-26 у Дарницькому районі м. Києва» - Стадія проект І черга Том 1 Книга 1 Коригування Вихідні дані. Пояснювальна записка; Том 1.2. Генплан; Том 1.3. Архітектурні рішення; Том 3 Конструктивні рішення; Том 15 Енергоефективність. Енергетичний паспорт; Том 17 Оцінка впливу на навколишнє середовище; Том 20.1 Проект організації будівництва, Робочі проекти будинків №1, №2, №3, №4 (т. 2 - 11).
Відповідно до наданої проектної документації по Проекту «Комплекс житлових будинків та об'єктів соціального, побутового призначення на вул. Бориспільська, 18-26 у Дарницькому районі м. Києва, І черга». Коригування, до його складу входить: будинок 1- (секції 1 - 6 та паркінг), громадська будівля з вбудованими приміщеннями РП/ТП №33, будинок 2- (секції 1-6 та паркінг), громадська будівля №17, будинок 3 - (секції 1-5 та паркінг), будинок 4- (секції 1-5 та паркінг).
Листом від 28.12.2018 року №40-305-(301-2)/8931-18 ДАБІ України направила Установі «28 УНР» подані останньою заяву і додані до неї документи на доопрацювання у зв'язку з недотриманням вимог ч. 7 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 33 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року №466, згідно яких замовник протягом трьох робочих днів повідомляє орган державного архітектурно-будівельного контролю про настання змін, передбачених цією статтею, з поданням засвідчених у встановленому порядку копій документів, що підтверджують зазначені зміни. Надані документи, як зазначено в указаному листі, не підтверджують зміни, що відбулися (т. 12 а.с. 25).
На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз положень ст. ст. 6, 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст. 10 Закону України «Про архітектурну діяльність», п. 33 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року №466, а також п. п. 3, 4, 6 Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24.06.2011 року №92, прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог з огляду на відповідність поданих документів вимогам чинного законодавства та неможливості відмови у внесенні змін до дозволу з підстав наявності судової заборони на використання земельної ділянки.
З такими висновками суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке.
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (далі - Закон).
Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Згідно п. 7 ч. 1 ст. 7 Закону управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом, зокрема, надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду - щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними (СС1), середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, розташованих за межами населених пунктів і на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми наслідками (СС2), розташованих у межах сіл, селищ та міст (крім міст, які є адміністративними центрами областей, міст з чисельністю населення понад 50 тисяч, міст Києва та Севастополя), а також щодо всіх об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із значними наслідками (СС3), розташованих у межах населених пунктів.
Приписи ч. 3 ст. 34 Закону визначають, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр). Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.
Доступ користувачів до даних реєстру здійснюється безоплатно через офіційний веб-сайт центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
За правилами ч. ч. 1, 2, 7 ст. 37 Закону право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
За наявності дозволу на виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.
У разі якщо право на будівництво об'єкта передано іншому замовникові або змінено генерального підрядника чи підрядника (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників), а також у разі коригування проектної документації замовник протягом трьох робочих днів повідомляє про такі зміни відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю з поданням засвідчених у встановленому порядку копій документів, що підтверджують зазначені зміни. Продовження виконання будівельних робіт без такого повідомлення забороняється.
У разі зміни осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, або відповідальних виконавців робіт замовник повідомляє відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю про такі зміни з поданням засвідчених в установленому порядку копій документів, що підтверджують зазначені зміни, протягом трьох днів з дня їх настання.
Аналогічні положення щодо порядку внесення змін до дозволу на виконання будівельних робіт закріплені у п. 33 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року № 466 (далі - Порядок №466).
Як було встановлено раніше, підставою для повернення документів на доопрацювання ДАБІ України у відзиві на позов та в апеляційній скарзі було визначено: пропуск триденного строку звернення із відповідною заявою та передбачення нового будівництва на земельній ділянці, щодо якої накладено ухвалою суду від 05.03.2018 року у справі №757/9499/18-к арешт та заборонено розпоряджатися і використовувати її у будь-який спосіб.
Разом з тим, на переконання судової колегії, відповідні доводи Відповідача були обґрунтовано відхилені судом першої інстанції з огляду на таке.
На переконання судової колегії, несвоєчасне подання повідомлення про коригування проектної документації з метою внесення змін до дозволу про виконання будівельних робіт не може мати своїм наслідком відмову ДАБІ України у вчиненні таких дій, адже у даному випадку негативні наслідки щодо пропуску триденного строку подання повідомлення виникають у замовника будівництва, який в силу положень ст. 37 Закону та п. 33 Порядку №466 не вправі продовжувати виконання будівельних робіт. Порушення ж відповідної заборони тягне за собою відповідальність, передбачену Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
Крім того, безпідставним, на думку суду апеляційної інстанції, є твердження ДАБІ України про неможливість внесення змін до дозволу на виконання будівельних робіт з огляду на встановлення судової заборони на використання земельної ділянки, оскільки, як випливає зі змісту положень ст. 37 Закону, дозвіл посвідчує виключно право проводити будівельні роботи та внесення змін до нього не зумовить порушення судової заборони щодо використання та розпорядження земельною ділянкою із кадастровим номером 8000000000:63:389:0056. Саме по собі документальне підтвердження наявності права на проведення будівельних робіт не можна ототожнювати з проведенням таких робіт, а тому відсутні підстави вважати, що внесення змін до дозволу від 05.07.2016 року №ІУ115161870732 на підставі заяви від 28.11.2018 року зумовить порушення порядку використання земельної ділянки з урахуванням вимог ухвали Печерського районного суду міста Києва від 05.03.2018 року у справі №757/9499/18-к. Крім того, як вірно зауважив суд першої інстанції, згаданий дозвіл було видано до моменту прийняття судового рішення про заборону використання земельної ділянки. Судова колегія також вважає за необхідне звернути увагу, що у відзиві на апеляційну скаргу ТОВ «Фортабуд» було вказано про те, що 29.03.2019 року ухвалою Печерського районного суду міста Києва у справі №757/9475/19-к було скасовано арешт майна, накладений на підставі ухвали Печерського районного суду міста Києва від 05.03.2018 року у справі №757/9499/18-к (т. 12 а.с. 112-116).
З урахуванням наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до ст. 6 Закону управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Положеннями ст. 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
Згідно Додатку 8 до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 12.06.2017 року № 945 «Про затвердження інформаційних і технологічних карток адміністративних послуг щодо виконання підготовчих та будівельних робіт та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів» за змістом Інформаційної картки адміністративної послуги із зміни даних у виданому дозволі на виконання будівельних робіт щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, розташованих за межами населених пунктів і на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми наслідками (СС2), розташованих у межах сіл, селищ та міст (крім міст, які є адміністративними центрами областей, міст з чисельністю населення понад 50 тисяч, міст Києва та Севастополя), а також щодо всіх об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із значними наслідками (СС3), розташованих у межах населених пунктів, а також на територіях, де сільські, селищні, міські ради не утворили виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю, результатом надання адміністративної послуги є внесення достовірних даних у дозвіл та до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
Інформація розміщується на офіційному сайті Держархбудінспекції у розділі «Реєстр дозвільних документів» в єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
Відповідно до п. 3 Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 24.06.2011 року №92 (далі - Порядок №92), ведення, адміністрування, функціонування і супроводження програмного забезпечення реєстру, збереження та захист бази даних реєстру, забезпечення доступу до нього органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснює Державна архітектурно-будівельна інспекція України.
Згідно п. п. 4, 6 Порядку №92 подання даних для внесення їх Держархбудінспекцією до реєстру здійснюється відповідальними посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю, які пройшли підготовку до роботи з реєстром (далі - посадові особи).
Формування даних для внесення їх до реєстру здійснюється на підставі інформації, наданої замовниками або їх уповноваженими особами.
При цьому, згідно п. 8 Порядку №92 підставами для внесення Держархбудінспекцією поданих органом державного архітектурно-будівельного контролю даних до реєстру є отримання цим органом: повідомлення; повідомлення про зміну даних у цьому повідомленні; декларації про готовність об'єкта до експлуатації (далі - декларація); повідомлення про зміну даних у зареєстрованих деклараціях, внесення змін до них у зв'язку з виявленими технічними помилками; скасування реєстрації повідомлення або декларації; прийняття рішення про видачу або анулювання дозволу, видачу сертифіката, повернення декларації на доопрацювання для усунення виявлених недоліків; прийняття рішення про відмову у видачі дозволів чи сертифікатів.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що саме до повноважень ДАБІ України належить питання внесення даних до реєстру на підставі, зокрема, повідомлення. Незабезпечення внесення відповідних даних за умови подання замовником заяви про внесення змін до дозволу на виконання будівельних робіт із необхідними документами та відсутності правових підстав для повернення її на доопрацювання дає підстави погодитися з висновкам суду першої інстанції щодо протиправної бездіяльності ДАБІ України при невнесенні до реєстру змін до дозволу від 05.07.2016 року №ІУ115161870732 на підставі заяви від 28.11.2018 року №40-30/2811-13.
З урахуванням наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.
Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
У межах даної справи суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку, що повноваження ДАБІ України не є дискреційними, адже Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.
Аналогічна за змістом позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 року у справі № 208/8402/14-а та від 29.03.2018 року у справі № 816/303/16.
Матеріали справи та обставини, встановлені судом першої інстанції, свідчать, що оскаржуваною бездіяльністю фактично відмовлено у внесенні змін до декларації на виконання будівельних робіт з підстав, не передбачених чинним законодавством. При цьому, жодних інших зауважень щодо поданої Позивачем заяви від 28.11.2018 року №40-30/2811-13 та доданих до неї документів Відповідачем не висловлено. Не вбачається таких невідповідностей згаданої заяви і доданих до неї документів вимогам Закону і Порядку №466 і у ході судового розгляду даної справи.
При цьому згідно абз. 2 ч. 2 ст. 77 КАС України суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Судовою колегією враховується, що за правилами ч. 4 ст. 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті (визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії), суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Зі змісту наведених норм випливає, що втручанням у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб'єкта владних повноважень.
Тобто законодавець передбачив обов'язок суду змусити суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Згідно судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24.03.1988 року) запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.
При цьому судовою колегією враховується, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Аналогічна позиція викладена у постановах Верхового Суду України від 16.09.2015 року у справі №21-1465а15 та від 02.02.2016 року у справі №804/14800/14.
З урахуванням наведеного, судова колегія приходить до висновку, що приймаючи рішення про задоволення позовних вимог в частині покладення на ДАБІ України обов'язку вчинити конкретно визначені дії, суд першої інстанції не допустив втручання у дискреційні повноваження органу державної влади, оскілки правильно встановив факт відсутності у Відповідача альтернативних варіантів поведінки у межах спірних правовідносин.
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 березня 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Суддя-доповідач А.Г. Степанюк
Судді Л.В. Губська
В.В. Файдюк
Повний текст постанови складено « 31» липня 2019 року.