Іменем України
18 липня 2019 року
м. Київ
справа № 823/2795/15
адміністративне провадження № К/9901/3546/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 823/2795/15
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Державної казначейської служби України про визнання незаконними дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду (колегія у складі суддів: В. І. Орленко, А. В. Каліновська, В. І. Коваленко) від 04 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: Н. В. Безименна, В. О. Аліменко, А. Ю. Кучма) від 14 грудня 2015 року,
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник) звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просить:
- визнати незаконною бездіяльність Міністерства юстиції України в частині необ'єктивного і невсебічного розгляду звернення ОСОБА_1 від 08 лютого 2015 року щодо прохання про зовнішнє рецензування експертного висновку № 100/101-БТ від 08 лютого 2011 року;
- визнати незаконними дії Міністерства юстиції України від 19 лютого 2015 року та від 11 березня 2015 року по відмові у розгляді за суттю звернення ОСОБА_1 від 08 лютого 2015 року;
- зобов'язати Міністерство юстиції України повернутися до всебічного і об'єктивного розгляду звернення ОСОБА_1 від 08 лютого 2015 року про зовнішнє рецензування експертного висновку № 100/101-БТ від 08 лютого 2011 року;
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що бездіяльність Міністерства юстиції України у розгляді звернень позивача від 03 лютого 2015 року, 08 лютого 2015 року полягає в тому, що по-перше, предмети скарг позивача є новими і раніше не розглядались по суті, відтак Мін'юст безпідставно залишив звернення ОСОБА_1 без розгляду, з посиланням на статтю 8 Закону України «Про звернення громадян».
По-друге, у заступників Міністра юстиції відсутні повноваження давати відповіді на звернення з питань, які не відносяться до їх компетенції, та на звернення, які адресовані особисто Міністру юстиції. Так, звернення від 03 лютого 2015 року розглянуто заступником Міністра - керівником апарату Іванченко Оксаною, звернення від 08 лютого 2015 року - Першим заступником Міністра юстиції Севостьянової Наталією.
3. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2015 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 11 січня 2016 року ОСОБА_1 звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2015 року, та ухвалити нове судове рішення, яким справу направити на новий розгляд.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 січня 2016 року вказану касаційну скаргу залишено без руху та надано строку до 28 січня 2016 року для усунення недоліків.
6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 січня 2016 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
7. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.
8. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.
9. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
10. 11 січня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2015 року у справі № 823/2795/15 передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Білоуса О. В. - головуючий суддя, Желтобрюх І. Л., Стрелець Т. Г.).
11. Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2018 року суддею Білоусом О. В. прийнято до провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2015 року у справі № 823/2795/15.
12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 547/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О. В., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.
13. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
14. Ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
15. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що листом Міністерства юстиції України від 23 березня 2012 року №1979-0-33-12/15 (на скаргу позивача від 20 лютого 2012 року щодо висновку судової будівельно-технічної експертизи №100/101-БТ від 08 лютого 2011 року) повідомлено, що за викладеною у скарзі інформацією, керівництвом інституту проведено службову перевірку та рецензування вказаного висновку. За підсумками рецензування встановлено, що судовим експертом Бойко С. В. були допущені порушення вимог Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 08 жовтня 1998 року № 53-5, щодо оформлення результатів досліджень. Також під час перевірки було виявлено окремі порушення нормативно-правових актів з питань судово-експертної діяльності, у зв'язку з чим експерту Бойко С. В. оголошено догану, про що позивачу було повідомлено листом КНДІСЕ від 18 жовтня 2011 року № 10039-11. Даний лист підготовлений на бланку Міністерства юстиції України за підписом заступника Міністра Ворони Д. М.
16. Згодом, 05 лютого 2013 року позивач звернувся зі зверненням до Міністра юстиції України Лавриновича А. В. , в якому вимагав: дати доручення щодо складання рецензії на експертний висновок № 100/101-БТ від 08 лютого 2011 року спеціалістам із експертних установ, які знаходяться поза межами експертного обслуговування КНДІСЕ, на яку отримав відповідь від 05 березня 2013 №Т-1912/15, про те, що повну та обґрунтовану відповідь з порушених питань було надано в межах компетенції Мін'юсту листом від 23 березня 2012 року № Т-1979-0-33-12/15 та роз'яснено, що згідно статті 8 Закону України «Про звернення громадян» не розглядаються повторні звернення одним і тим самим органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті. Лист від 05 березня 2013 року № Т-1912/15 підготовлений на бланку Міністерства юстиції України за підписом заступника Міністра - керівника апарату Седова А. Ю.
17. 13 лютого 2015 року позивач звернувся до Міністра юстиції України Петренка П . Д. із скаргою, в якій просив дати розпорядження відповідній службі про проведення повного, об'єктивного і неупередженого зовнішнього рецензування експертного висновку Черкаського відділення КНДІСЕ № 100/101-БТ від 08 лютого 2011 року по цивільній справі № 2-60/11 з урахуванням зауважень прокуратури, викладених у скороченому вигляді в додатку до цього звернення. Також, заявник зазначає, що зараз Міністерство юстиції має інший склад керівництва з урахуванням соціальних вимог Майдану, що дозволяє розраховувати на повернення до об'єктивного розгляду Міністерством юстиції звернень громадян.
18. Листом Міністерства юстиції України від 11 березня 2015 року № Т-2776/9 позивача повідомлено, що питання, що порушуються у скарзі неодноразово були предметом розгляду у Міністерстві юстиції, за результатами розгляду попередніх звернень в межах компетенції Мін'юсту надано повні та обґрунтовані відповіді листами від 23 березня 2012 року № 1979-0-33-12/15 та від 05 березня 2013 року № Т-1912/15. Враховуючи вищевикладене, з посиланням на статтю 8 Закону України «Про звернення громадян», звернення позивача від 08 лютого 2015 року залишено без розгляду. Даний лист підготовлений на бланку Міністерства юстиції України за підписом першого заступника Міністра Севостьянової Н.
19. Також, судами встановлено, що 18 грудня 2014 року позивач звернувся до Міністра юстиції України Петренка П. Д. зі скаргою від 15 грудня 2014 року, в якій зазначає про те, що не погоджується з листом Головного управління юстиції у Черкаській області з питань нотаріального посвідчення договору дарування від 15 березня 1997 року і переходу права власності на нерухоме майно, та просив:
визнати помилковим правовий висновок Головного управління юстиції у Черкаській області від 07 квітня 2014 року №19/9-34-13;
доручити спеціалістам Міністерства юстиції України виготовити правовий висновок по наведеному в інформаційному запиті питанню із урахуванням юридичного співвідношення норм в рамках Цивільного кодексу Української РСР від 1963 року.
20. Листом Міністерства юстиції України від 17 січня 2015 року № Т-24170/13 позивачу надано роз'яснення норм законодавства, чинного станом на 1997 рік, з питань нотаріального посвідчення договору дарування та переходу права власності на нерухоме майно. Вказаний лист підготовлений на бланку Міністерства юстиції України за підписом заступника Міністра - керівника апарату Іванченко О.
21. 09 лютого 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Міністра юстиції України Петренка П. Д. із скаргою від 03 лютого 2015 року, в якій викладено зауваження щодо відсутності компетенції Заступника Міністра юстиції України на розгляд звернень з порушених питань та зауваження по суті роз'яснень Заступника Міністра юстиції України від 17 січня 2015 року № Т-24170/13. У скарзі заявник просить, доручити ретельний розгляд первинного звернення компетентним спеціалістам і скласти нове роз'яснення з урахуванням наведеної в скарзі аргументації.
22. Листом Міністерства юстиції України від 19 лютого 2015 року № Т-2314/13 позивача повідомлено, що листом Міністерства юстиції України від 17 січня 2015 року № Т-24170/13 в межах компетенції, було надано вичерпну відповідь з порушених у скарзі питань. Заявнику роз'яснено, що якщо він вважає, що його права були порушені, він має право звернутись до суду. Вказана відповідь надана на бланку Міністерства юстиції України за підписом заступника Міністра - керівника апарату Іванченко О.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що відповідач правомірно у відповідності до статті 8 Закону України «Про звернення громадян» залишив звернення ОСОБА_1 від 03 лютого 2015 року та від 08 лютого 2015 року без розгляду, оскільки вони є повторними і на них надавалася відповідь в повному обсязі, а відповідні заступники Міністра юстиції, згідно вимог чинного законодавства, наділені повноваженнями щодо розгляду звернень позивача та підписання відповіді на них.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
24. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
25. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд першої інстанції в порушення порядку ведення адміністративної справи, залишив письмове клопотання про зміну позовних вимог, зареєстроване на передодні канцелярією суду та оголошене в судовому засіданні, без розрішення ухвалою, у зв'язку з цим його висновки відносились до неіснуючих позовних вимог, а уточненні позовні вимоги незаконно залишилися поза увагою. При цьому, суд апеляційної інстанції при розгляді адміністративної справи за апеляційною скаргою ОСОБА_1 не навів навіть узагальнених доводів апеляційної скарги, а так саме не позначила питання того, які саме вимоги скаржник просив задовольнити, бо суд першої інстанції наводив один зміст вимог, але, насправді вимоги були зовсім інші.
26. Відзив або заперечення на касаційну скаргу не надходили, що не перешкоджає її розгляду по суті.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.
28. Частиною другою статті 11 КАС України (в редакції чинній на час ухвалення судових рішень судами попередніх інстанцій) передбачено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
29. Згідно з частиною першою статті 51 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року) крім прав та обов'язків, визначених у статті 49 цього Кодексу, позивач має право в будь-який час до закінчення судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову. Позивач має право відмовитися від адміністративного позову у суді апеляційної чи касаційної інстанції до закінчення відповідно апеляційного чи касаційного розгляду. Позивач має право до початку судового розгляду справи по суті змінити предмет або підставу позову шляхом подання письмової заяви.
30. За положеннями частини першої статті 137 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року), позивач може протягом всього часу судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. До початку судового розгляду справи по суті позивач може змінити підставу або предмет адміністративного позову, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи.
31. Позивач до початку судового розгляду справи по суті реалізував своє право щодо зміни позовних вимог, шляхом подання відповідної заяви. Проте, перед початком засідання у суді першої інстанції позивач відкликав дану заяву, внаслідок чого позов було розглянуто судом першої інстанції без урахувань змін позовних вимог.
32. Порушуючи норми процесуального права, зокрема положень статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 15 грудня 2017 року), суд апеляційної інстанції переглядаючи постанову суду першої інстанції за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , вирішує адміністративний позов з урахуванням його змін.
33. За змістом статті 195 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року), суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.
34. Суд апеляційної інстанції може дослідити докази, які не досліджувалися у суді першої інстанції, з власної ініціативи або за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до суду першої інстанції або необґрунтованим відхилення їх судом першої інстанції. Суд апеляційної інстанції може дослідити також докази, які досліджувалися судом першої інстанції з порушенням вимог цього Кодексу.
35. Суд апеляційної інстанції може встановити нові обставини, якщо вони не встановлювалися судом першої інстанції у зв'язку із неправильним застосуванням норм матеріального права.
36. Суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги, що не були заявлені в суді першої інстанції.
37. Виходячи з аналізу вказаних норм слід зробити висновок, що суд апеляційної інстанції при перегляді судового рішення суду першої інстанції може вийти лише за межі доводів апеляційної скарги. Вихід за межі позовних вимог в даному випадку можливий лише судом першої інстанції, оскільки норми частини четвертої статті 195 КАС України забороняють суду апеляційної інстанції розглядати позовні вимоги, що не були заявлені в суді першої інстанції.
38. Відтак, суд апеляційної інстанції розглянув позовні вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції, чим порушив імперативну норму частини четвертої статті 195 КАС України, а також вийшов за межі апеляційної скарги, жодним чином не мотивувавши таку дію.
39. З огляду на вказані положення процесуального закону, суд касаційної інстанції вважає, що суд апеляційної інстанції допустив порушення процесуального права, вирішивши спір щодо позовних вимог, які позивачем не заявлялись та не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
40. Відповідно до статті 242 КАС України (в редакції чинній з 15 грудня 2017 року) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
41. За приписами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України (в редакції чинній з 15 грудня 2017 року), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
42. Згідно з частиною третьою статті 341 КАС України (в редакції чинній з 15 грудня 2017 року), суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
43. За приписами частини другої статті 341 КАС України (в редакції чинній з 15 грудня 2017 року), суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
44. Частиною четвертою цієї статті передбачено, що у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
45. Суд визнає, що порушення норм процесуального права допущені судом апеляційної інстанції призвели до неправильного вирішення справи, що обумовлює направлення справи на новий розгляд до шостого апеляційного адміністративного суду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2015 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до апеляційного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. М. Яковенко
Судді І. В. Дашутін
О. О. Шишов