Справа № 620/834/19 Суддя (судді) першої інстанції: Непочатих В.О.
28 травня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Аліменка В.О.,
суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,
за участю секретаря Лебедєвої Ю.Б.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Заступника прокурора Чернігівської області на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Чернігівської обласної ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Мастер Літ Індастрілз» про визнання протиправними та скасування рішеннь, -
Заступник прокурора Чернігівської області звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Чернігівської обласної ради, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення, оформлене протоколом № 4555 від 24.10.2018 засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин; визнати протиправним та скасувати рішення шістнадцятої сесії сьомого скликання Чернігівської обласної ради від 20.12.2018 «Про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «МАСТЕР ЛІТ ІНДАСТРІЛЗ» з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), нафти, газу, розчиненого у нафті П'ятигорівської площі, розташованої в межах Чернігівської області».
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року адміністративний позов повернуто позивачу.
Не погоджуючись з вказаною ухвалою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить суд вказане судове рішення скасувати та винести нове, яким справу направити до суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги та інші наявні у справі докази, колегія суддів приходить до наступного.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, рішенням шістнадцятої сесії сьомого скликання Чернігівської обласної ради від 20.12.2018 «Про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «МАСТЕР ЛІТ ІНДАСТРІЛЗ» з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), нафти, газу, розчиненого у нафті П'ятигорівської площі, розташованої в межах Чернігівської області» надано відповідний дозвіл ТОВ «МАСТЕР ЛІТ ІНДАСТРІЛЗ».
Вважаючи протиправним вказаний наказ відповідача та протокол № 4555 від 24.10.2018 засідання колегії Державної комісії по запасах корисних копалин, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Суд першої інстанції, повертаючи адміністративний позов, дійшов висновку, що перебравши на себе повноваження позивача, прокурор не обґрунтував та не довів належними і допустимими доказами наявність порушень відповідачем законних інтересів держави або інтересів конкретного громадянина у зв'язку з прийняттям спірного рішення, не надано доказів, що захист відповідних інтересів не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, що в сукупності вказує на відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з даним позовом та виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.
Колегія суддів погоджується із таким рішенням суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Згідно пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо: відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Згідно зі ст.1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Частинами 1, 3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно з ч.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Нормами ч.2 ст.60 КАС України (в редакції, що була чинною до 15 грудня 2017 року, на момент подачі позову) передбачено, що з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України (в редакції, що набрала чинності з 15 грудня 2017 року) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
З аналізу наведених норм законодавства вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в якості позивача, лише у випадку відсутності відповідного органу, який здійснює захист цих інтересів та при зверненні до суду прокурор зобов'язаний обґрунтувати в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та зазначити у позовній заяві про відсутність відповідного органу, який здійснює захист інтересів держави або про відсутність у нього повноважень щодо звернення до суду із наданням відповідних доказів.
З позовної заяви вбачається, що підставою для звернення заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави з даним позовом є те, що у порушення вимог природоохоронного законодавства, Кодексу України про надра, Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865, Державною комісією України по запасах корисних копалин протиправно прийнято на розгляд матеріали геолого-економічної оцінки ресурсів вуглеводнів П'ятигорівської нафтогазонасосної площі від «ТОВ «МАСТЕР ЛІТ ІНДАСТРІЛЗ» - не надрокористувача. незаконно розглянуто ці матеріали і протиправно складено 24.10.2018 протокол № 4555, яким апробовано балансові запаси нафти, розчиненого газу ГГятигорівської нафтогазонасосної площі.
У свою чергу Чернігівською обласною радою 20.12.2018 прийнято рішення, яким незаконно погоджено надання ТОВ «МАСТЕР ЛІТ ІНДАСТРІЛЗ» на позаконкурсних умовах спеціального дозволу на користування надрами.
У позові зазначено, що прокурор самостійно здійснює представництво в суді законних інтересів держави, оскільки в системі органів державної влади відсутній орган, до компетенції якого віднесено нагляд за додержанням законності під час розгляду Державною комісією України по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та який наділений повноваженнями щодо оскарження протоколів, складених за результатами таких розглядів.
Вказаний позов пред'явлено регіональною прокуратурою з метою запобігання отримання юридичною особою протиправним шляхом такої власності (спеціального дозволу) на позааукціонних умовах, а також упередження створення державним органом (Державною комісією України по запасах корисних копалин) окремій юридичній особі сприятливих умов такого отримання, що беззаперечно порушує принцип рівності всіх суб'єктів правовідносин перед Законом.
Отже, підставою для звернення з даним позовом визначено порушення відповідачем законодавства про гірничі відносини в Україні.
Однак, всупереч вимогам ч.2 ст.60 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) ч.ч.3, 5 ст.53 КАС України (в редакції, що набула чинності 15 грудня 2017 року), ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" у позовній заяві не зазначено про відсутність органу уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не зазначено про відсутності відповідного органу повноважень щодо звернення до адміністративного суду. В позові не обґрунтовано, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Фактично, в позові лише зазначено, що Державна служба геології та надр України, яка є відповідачем у справі, є органом державного контролю у сфері охорони та використання надр.
Крім того, звертаючись до суду з даним позовом, Заступник прокурора Чернігівської області вказав на відсутність органу та обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва в суді з огляду на порушення, на його думку, порядку надання дозволу на спеціальне користування надрами. Стверджує, що надра є виключною власністю Українського народу, що здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради, також прокурор зазначає, що інтереси держави, за захистом яких він звернувся, полягають у безпідставності та незаконності надання спірного спеціального дозволу на користування надрами, оскільки Державною комісією України по запасах корисних копалин не дотримано визначеної законодавством процедури його видачі, в частині відсутності необхідних умов для отримання такого дозволу поза аукціоном, відсутності необхідних погоджень уповноважених органів та порушені інтереси територіальної громади.
Слід зазначити, що пунктом 1 Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2000 № 1689, Державна комісія України по запасах корисних копалин є установою, що діє при Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов'язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.
В свою чергу, державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (Держгеонадра України), до повноважень якого належить здійснення перевірки дотримання нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення та використання надр, умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами (ч. 1 ст. 61, п. 5 ч. 1 ст. 62 Кодексу України про надра).
Частиною першою статті 64 Кодексу України про надра визначено, що спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.
Суду не надано доказів звернення прокурора до Державної комісії України по запасах корисних копалин, яка є центральним органом виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, з метою врегулювання питання щодо можливих порушень в діяльності Державної комісії України по запасах корисних копалин при прийнятті рішення, оформленого протоколом № 4555 від 24.10.2018.
Колегія суддів наголошує, що саме до повноважень Державної комісії України по запасах корисних копалин належить здійснення перевірки умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами.
Відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах судового захисту прав місцевого самоврядування.
Згідно статті 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
Повноваження щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян визначені в статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в пункті 4 частини першої якої визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Тобто, відповідний орган місцевого самоврядування (оскаржуваним рішенням визначено - місцеві ради) на території якої буде здійснюватися користування ділянками надр та у випадку, якщо це буде порушувати інтереси територіальної громади в частині шкідливого впливу на довкілля має право звернутися до суду з позовом за захистом прав територіальної громади, в тому числі щодо оскарження рішення Чернігівської обласної ради.
Також прокурор в позові стверджує, що під час прийняття оскаржуваного рішення Чернігівська обласна рада повинна була дослідити наявність чи відсутність висновку щодо можливого негативного впливу видобутку корисних копалин, який складається у відповідності до Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».
Однак, колегія судді погоджується із таким висновком суду першої інстанції, прокурором в позові не вказано, який саме інтерес держави порушено рішенням Чернігівської обласної ради і не обґрунтовано в чому саме він полягає, оскільки поняття «порушення закону» та поняття «порушення інтересів держави» не є тотожними.
Крім того, саме до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад пунктом 3 частини першої статті 9-1 Кодексу України про надра віднесено погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.
Суд зазначає, що представництво інтересів держави прокурором у суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а навпаки - мету щодо спонукання до виконання, у разі неналежного виконання, таких функцій суб'єктом владних повноважень.
Частинами першою та другою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.
Відповідно до вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Відтак, для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави імперативними є дві умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
При вказаних обставинах, твердження прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції в межах спірних правовідносин, є хибними. Суд вважає, що питання, порушені у позовній заяві, не входять до компетенції відповідальності прокурора, чинним законодавством визначений центральний орган виконавчої влади, який уповноважений організовувати та забезпечувати реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, а також передбачено право органу місцевого самоврядування на звернення до суду у разі порушення прав територіальної громади в тому числі щодо оскарження актів інших органів місцевого самоврядування, до яких в силу статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносяться рішення.
Колегія суддів зазначає, що подаючи даний позов в інтересах держави Заступника прокурора Чернігівської області не зазначав про відсутність повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами у органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері охорони, геологічного вивчення та раціонального використання надр та не довів відсутність таких органів, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з даним позовом.
На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Заступника прокурора Чернігівської області - залишити без задоволення, на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 березня 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Суддя-доповідач В.О. Аліменко
Судді Н.В. Безименна
А.Ю. Кучма