Справа № 640/18534/18 Суддя (судді) суду 1-ї інстанції:
Літвінова А.В.
Іменем України
29 травня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Сорочка Є.О.,
суддів Коротких А.Ю.,
Федотова І.В.,
за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року, що прийняте у місті Києві, у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ШАХТА 1-3 "НОВОГРОДІВСЬКА" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу в частині,
Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування пункту 1 наказу Державної служби геології та надр України від 15.05.2018 №160 «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами» в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 25.07.2012 №5615, виданого ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" та пункту 1 Додатку до наказу Державної служби геології та надр України від 15.05.2018 №160 «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року позов задоволено.
Відповідач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що оскаржуваний наказ є правомірним.
Позивач у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що Державною службою геології та надр України видано ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" спеціальний дозвіл на користування надрами від 25.07.2012 №5615, а саме: на видобування кам'яного вугілля і супутніх корисних копалин, назва родовища «Шахтоділянка по пластах n1, L1 , виділена у межах шахтного поля діючої шахти №1-3 «Новогродівська» ДП «Селидіввугілля» та ділянки Новогродівська глибока, строком на 20 років.
Державною службою геології та надр України 26.04.2018 видано наказ №144 «Про встановлення термінів на усунення порушень», яким позивачеві надано 10 календарних днів для надання пояснень та документів стосовно виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, наявності проекту розробки, затвердженого та погодженого в установленому законодавством порядку, а також фахівців, які здійснюють маркшейдерське та геологічне обслуговування.
Листом від 04.05.2018 № 61 позивач надав відповідачеві інформацію про користування надрами, пояснення з приводу виконання гірничих робіт з дотриманням умов Програми робіт, що є Додатком 2 до відповідної Угоди, у тому числі, стосовно підготовки родовища корисних копалин до розробки у вигляді проходження гірничих виробок та їх обсягу, а також забезпечення геолого-маркшейдерського обслуговування, як підрядною організацією.
Разом з тим, 15.05.2018 Державною службою геології та надр України видано оскаржуваний наказ №160 «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено», згідно з пунктом 1 якого прийнято рішення зупинити дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку до цього наказу.
ТОВ "Шахта 1-3 "Новогродівська" 21.05.2018 звернулось до Державної служби геології та надр України із запитом на інформацію, в якому просила повідомити причини, які призвели до зупинення дії дозволу на користування надрами від 25.07.2012 №5615 та надати копію протоколу Комісії з питань надрокористування, з урахуванням якого було прийнято спірне рішення.
Листом від 25.05.2018 №9124/03/14 позивача було повідомлено, що ним не було надано копій документів та пояснень стосовно виконання особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, а також не надано інформації щодо наявності фахівця, який здійснює геологічне обслуговування, а також підтвердження того, що гр. ОСОБА_1 має відповідну освіту.
У відповідь на вказаний лист позивачем було надано Державній службі геології та надр України додаткові данні та документи з проханням їх розгляду та врахування, проте, оскаржуваний наказ відповідача був залишений без змін.
Не погодившись з таким рішенням, вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.
Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що Державної служби геології та надр України не було законодавчих підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.
Відповідно до частини першої статті 1 Кодексу України про надра, надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння.
Згідно частини першої статті 4, частини першої статті 13 Кодексу України про надра, надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
За змістом частини першої статті 19 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
Згідно частини другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим
Як вбачається з матеріалів справи, позивач має спеціальний дозвіл на користування надрами від 25.07.2012 №5615.
Права та обов'язки користувачів надр визначені статтею 24 Кодексу України про надра.
Згідно статті 56 Кодексу України про надра основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необгрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.
У разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством (частина перша статті 57 Кодексу України про надра).
Згідно з пунктом 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок) про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.
Приймаючи оскаржуване рішення про зупинення дії дозволу, відповідач посилався на підпункт 1 пункту 22 Порядку, якими передбачено, що дія дозволу зупиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди, центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; <…>.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно частини другої статті 74 обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування (частина перша статті 76 КАС).
Таким чином, у ході розгляду даної справи необхідно перевірити достатність та допустимість поданих відповідачем доказів, покладених основу оскаржуваного наказу, щодо порушення позивачем умов користування надрами.
Відповідач у вказаному наказі як підставу для його прийняття послався на пропозицію комісії з питань надрокористування (протокол від 14.05.2018 № 6/2018).
Згідно частини другої статті 73 КАС предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Відповідно до частини третьої статті 77 КАС докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Згідно частини третьої статті 79 КАС відповідач, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, повинні подати суду докази разом із поданням відзиву або письмових пояснень третьої особи.
За змістом частини четвертої статті 308 КАС докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього.
Колегія суддів наголошує на тому, що відповідачем не було подано до суду першої інстанції протоколу засідання комісії з питань надрокористування від 14.05.2018 № 6/2018. Не було подано цього протоколу в порядку частини четвертої статті 308 КАС (із обґрунтуванням неможливості їх подання до суду першої інстанції) і до суду апеляційної інстанції.
Таким чином, відповідач в обґрунтування своєї позиції не надав до суду належних доказів, які були покладені в основу оскаржуваного наказу.
Колегія суддів також звертає увагу на те, що протоколи, рішення чи інші документи, складені комісією з питань надрокористування не можуть бути допустимими доказами, які у визначеному законом порядку фіксують порушення надрокористувачем умов користування надрами.
Відповідно до абзацу другого статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно частини першої статті 60 Кодексу України про надра державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Частиною третьою статті 61 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно пункту 5 частини першої, пункту 3 частини третьої статті 62 Кодексу України про надра орган державного геологічного контролю перевіряє дотримання нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення та використання надр, умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами та має право давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час геологічного вивчення надр.
Відповідно до абзацу третього статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Згідно з вимогами частини шостої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
Аналіз викладених норм свідчить, що про порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, можуть свідчити відомості, отримані у визначеному законом порядку центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у ході проведення планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Як свідчать матеріали справи та як вірно встановлено судом першої інстанції, відповідачем не здійснювалося відносно позивача будь-яких планових чи позапланових заходів державного нагляду (контролю) у визначеному законом порядку.
При цьому, суд апеляційної інстанції наголошує, що законодавством, що регулює спірні правовідносини, не визначено повноважень здійснення відповідачем будь-яких особливих «інших» форм заходів державного нагляду (контролю), зокрема заходів у формі «засідання комісій». Норми чинного законодавства не наділяють комісії, зокрема створені Державною службою геології та надр України, без застосування процедури державного нагляду (контролю) встановлювати факти порушень надрокористувачами умов користування надрами як підстави для подальшого застосування до них заходів впливу.
Тому, посилання відповідача на протокол комісії як підстави для зупинення дії дозволу відповідно до підпункт 1 пункту 22 Порядку, є необґрунтованим.
З огляду на викладене, колегія суддів відхиляє посилання скаржника на допущені позивачем порушення, оскільки відповідачем у визначеному законом порядку ці порушення не були встановлені.
Схожий підхід у подібних правовідносинах застосований Верховним Судом у постанові від 10.10.2018 по справі № 811/43/17.
Посилання в апеляційній скарзі на рішення судів у справі № 826/8340/17 колегія суддів відхиляє, оскільки відповідно до частини сьомої статті 78 КАС правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов'язковою для суду.
Щодо доводів про порушення судом першої інстанції норм процесуального права внаслідок неприйняття рішення про залишення позову без розгляду, то колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 240 КАС суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо у провадженні цього або іншого суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
Згідно частини першої статті 319 КАС судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Відповідач наполягає, що позов підлягав залишенню без розгляду у зв'язку із розглядом Донецьким окружним адміністративним судом справи № 200/9776/18-а.
Проте, ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року, що залишена без змін ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду, позовну заяву у справі № 200/9776/18-а залишено без розгляду на підставі пункту 5 частини першої статті 240 КАС, оскільки надійшла заява позивача про залишення позову без розгляду.
За таких обставин, колегії суддів не вбачає підстави для залишення позову у даній справі без розгляду, оскільки позов у справі № 200/9776/18-а було залишено без розгляду ще до винесення судом першої інстанції оскаржуваного рішення.
Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про задоволення позову.
Відповідно до пункту 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Керуючись статтями 34, 243, 311, 316, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд
Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у випадках, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. В інших випадках постанова не підлягає касаційному оскарженню.
Суддя-доповідач Є.О. Сорочко
Суддя А.Ю. Коротких
Суддя І.В. Федотов