Справа № 640/1498/19 Суддя першої інстанції: Шрамко Ю.Т.
28 травня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Пилипенко О.Є.
суддів - Бужак Н.П. та Костюк Л.О.,
при секретарі - Грабовській Т.О.,
за участю:
представника позивача: - Цвєткової К.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров'я України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 березня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства охорони здоров'я України, Кабінету Міністрів України, треті особи - Одеський національний медичний університет, Державна установа «Кримський державний медичний університет імені С.І. Георгієвського» про визнання протиправними дій, скасування розпорядження №1094-р від 27.12.2018 року,
У січні 2019 року позивач - ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства охорони здоров'я України, Кабінету Міністрів України, треті особи - Одеський національний медичний університет, Державна установа «Кримський державний медичний університет імені С.І. Георгієвського» про визнання протиправними дій, скасування розпорядження №1094-р від 27.12.2018 року, в якому просив:
- визнати протиправними дії Міністерства охорони здоров'я України щодо подання до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо утворення Національного Одеського медичного університету, реорганізувавши шляхом злиття ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського;
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо прийняття Розпорядження від 27 грудня 2018 року №1094-р «Про утворення Національного Одеського медичного університету»;
- визнати протиправним та скасувати Розпорядження КМУ від 27 грудня 2018 року №1094-р «Про утворення Національного Одеського медичного університету», (далі - оскаржуване розпорядження №1094-р);
- визнати протиправними дії Міністерства охорони здоров'я України щодо подання до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо утворення Національного медичного Одеського університету, реорганізувавши ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського шляхом злиття;
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо прийняття Розпорядження від 27 лютого 2019 року №94-р «Про утворення Національного медичного Одеського університету»;
- визнати протиправним та скасувати Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2019 року №94-р «Про утворення Національного медичного Одеського університету» (далі - оскаржуване розпорядження №94-р).
01 березня, позивачем, через канцелярію суду подано заяву про забезпечення позову, відповідно до змісту якої просив забезпечити позов шляхом:
- зупинення дії оскаржуваного розпорядження №94-р;
- заборони Міністерству охорони здоров'я України вчиняти будь-які дії, спрямовані на проведення реорганізації ОНМЕДУ;
- заборони Кабінету Міністрів України приймати будь-які акти, спрямовані на проведення реорганізації ОНМЕДУ.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 березня 2019 року заяву про забезпечення позову - задоволено частково: зупинено дію розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2019 року № 94-р «Про утворення Національного медичного Одеського університету».
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Кабінет Міністрів України та Міністерство охорони здоров'я України подали апеляційні скарги, в яких просили скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 березня 2019 року про вжиття заходів забезпечення позову.
Свої вимоги апелянти обґрунтовують тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було не повно досліджено обставини, що мають значення для справи, не правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.
Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст.. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Так, приймаючи рішення про часткове задоволення заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 у вказаній заяві наведено обставини, які б вказували, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся стане неможливим, вказаний спосіб забезпечення позову, на переконання суду, в розрізі вимог, які позивач ставить у поданій заяві про забезпечення позову, є достатнім для захисту оспорюваних прав ОСОБА_1 з огляду на те, що зупинення дії вказаного розпорядження позбавить МОЗ України та КМУ правових підстав для подальшого вчинення будь-яких дій та прийняття актів, спрямованих на проведення реорганізації ОНМЕДУ.
Колегія суддів апеляційної інстанції вважає такий висновок суду першої інстанції обґрунтованим, виходячи з наступного.
Статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи (частина перша статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України).
При цьому, позов, згідно з частиною першою статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Так, зі змісту заяви про вжиття заходів забезпечення позову вбачається, що ОСОБА_1 є співробітником ОНМЕДУ, а саме - займає посаду завідувача кафедри травматології та ортопедії. Відповідно, оскаржуване розпорядженням №94-р безпосередньо стосується прав та законних інтересів ОСОБА_1 , оскільки врегульовує питання подальшої діяльності закладу освіти, з яким останній перебуває в трудових відносинах. Позивачем наголошується, що відповідно до вищевказаних розпорядчих актів, у випадку не забезпечення позову, буде розпочато процедуру реорганізації ОНМЕДУ, створено комісію з реорганізації, встановлено строк заявлення вимог кредиторами, в результаті процедури реорганізації, ОНМЕДУ буде припинено як юридичну особу, відповідно, внаслідок проведення реорганізації ОНМЕДУ його працівники повинні бути переведені на роботу до новоствореної юридичної особи, при цьому, враховуючи зміст ст. 40 Кодексу законів про працю України, можливе звільнення працівників в результаті реорганізації.
Наведене дає підстави вважати, що невжиття заходів забезпечення позову в даному випадку може істотно ускладнити ефективний захист прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, оскільки фактична реалізація оскаржуваного розпорядження №94-р за час розгляду адміністративної справи призведе до того, що у випадку задоволення позовних вимог та скасування вказаного розпорядження, повернення ОНМЕДУ його майна буде значно ускладненим, переведення та звільнення працівників будуть незаконними, а отже, доведеться докласти значних зусиль та понести витрати для повторного переведення та поновлення відповідних працівників на посадах.
Колегія суддів вважає за необхідне наголосити, що забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті позовних вимог, визначених Кодексом адміністративного судочинства України заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України № 2 від 06 березня 2008 року «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства під час розгляду адміністративних справ» зазначено, що суд, при розгляді заяв про забезпечення позову має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитися, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову, з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулася з такою заявою, позовним вимогам. Також суд має враховувати співрозмірність вимог клопотання про забезпечення позову заявленим позовним вимогам та обставинам справи.
Відповідно до п. 17 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 2 від 06 березня 2008 року «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Згідно з вимогами ст. 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Проекти актів Кабінету Міністрів України, внесені на його розгляд, реєструються Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Зареєстровані проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться до бази даних електронної комп'ютерної мережі. Їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
При цьому, відповідно до ст. 78 Закону України "Про вищу освіту", громадський контроль у сфері вищої освіти є правом суспільства та окремих громадян, працівників у сфері вищої освіти, осіб, які навчаються, органів громадського самоврядування, професійних спілок, організацій роботодавців та їх об'єднань, громадських організацій отримувати у встановленому законодавством порядку доступ до інформації на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки, вносити пропозиції та зауваження до них, погоджувати прийняття визначених законом рішень.
Громадський контроль здійснюється громадськими об'єднаннями та окремими громадянами на принципах відкритості і прозорості.
Відповідно до п. 3 § 154 Глави 2 Розділу 14 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року №950, акти Кабінету Міністрів України підлягають обов'язковому оприлюдненню відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
В свою чергу, відповідно до вимог ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", розпорядники інформації, в даному випадку - КМУ, зобов'язані оприлюднювати, в тому числі, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Водночас, на офіційному веб-сайті КМУ відсутні будь-які відомості щодо дотримання порядку оприлюднення проекту оскаржуваного розпорядження №94-р, у зв'язку з чим, позбавлено можливості зацікавлених осіб, в тому числі, ОСОБА_1 , взяти участь у його обговоренні, подати свої пропозиції до нього, в той час, як ст. 78 Закону України "Про вищу освіту" таке право громадянам гарантоване на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки.
Зазначене вище в сукупності, як вірно зазначено судом першої інстанції, дає підстави вважати наявними ознаки очевидної протиправності такого розпорядження, що, у відповідності до вимог ст. 150 КАС України, свідчить про часткову обґрунтованість поданої заяви про забезпечення адміністративного позову.
Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 104 Цивільного кодексу України, (далі - ЦК України), юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
Згідно з ч. 1 ст. 106 ЦК України, злиття, приєднання, поділ та перетворення юридичної особи здійснюються за рішенням його учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, а у випадках, передбачених законом, - за рішенням суду або відповідних органів державної влади.
Так, відповідно до ч. 1 ст. 31 Закону України "Про вищу освіту", рішення про утворення, реорганізацію (злиття, приєднання, поділ, перетворення) чи ліквідацію закладу вищої освіти приймається: для закладів державної форми власності - Кабінетом Міністрів України.
Отже, оскаржуване розпорядження №94-р є рішенням уповноваженого органу державної влади про припинення, в тому числі, ОНМЕДУ в результаті реорганізації шляхом злиття з іншою юридичною особою - КДМУ ім. С.І. Георгієвського.
Згідно з ч. 3 ст. 105 ЦК України, учасники юридичної особи, суд або орган, що прийняв рішення про припинення юридичної особи, відповідно до цього Кодексу призначають комісію з припинення юридичної особи (комісію з реорганізації, ліквідаційну комісію), голову комісії або ліквідатора та встановлюють порядок і строк заявлення кредиторами своїх вимог до юридичної особи, що припиняється.
Відповідно до ч. 2 ст. 107 ЦК України, після закінчення строку для пред'явлення вимог кредиторами та задоволення чи відхилення цих вимог комісія з припинення юридичної особи у разі злиття складає передавальний акт, який має містити положення про правонаступництво щодо майна, прав та обов'язків юридичної особи, що припиняється шляхом поділу, стосовно всіх її кредиторів та боржників, включаючи зобов'язання, які оспорюються сторонами.
Згідно з ч. 1 ст. 17 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань", передавальний акт є підставою державної реєстрації створення юридичної особи.
За змістом ч. 14 ст. 17 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань", передавальний акт є підставою для державної реєстрації припинення юридичної особи в результаті її реорганізації після закінчення процедури припинення.
Відповідно до ч. 4 ст. 4 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань", у разі злиття юридичних осіб здійснюється державна реєстрація новоутвореної юридичної особи та державна реєстрація припинення юридичних осіб, що припиняються у результаті злиття. Злиття вважається завершеним з дати державної реєстрації припинення юридичних осіб, що припиняються у результаті злиття.
Таким чином, вбачається, що під час розгляду даної справи Міністерство охорони здоров'я України, у відповідності до наведених вище положень, буде розпочато процедуру реорганізації ОНМЕДУ, створено комісію з реорганізації, встановлено строк заявлення вимог кредиторами, в результаті процедури реорганізації, ОНМЕДУ буде припинено як юридичну особу, відповідно, внаслідок проведення реорганізації ОНМЕДУ його працівники повинні бути переведені на роботу до новоствореної юридичної особи. При цьому, враховуючи зміст ст. 40 Кодексу законів про працю України, можливе звільнення працівників в результаті реорганізації.
Наведене дає підстави колегії суддів вважати, що невжиття заходів забезпечення позову в даному випадку може істотно ускладнити ефективний захист прав та інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду, оскільки фактична реалізація оскаржуваного розпорядження №94-р за час розгляду адміністративної справи призведе до того, що у випадку задоволення позовних вимог та скасування вказаного розпорядження, повернення ОНМЕДУ його майна буде значно ускладненим, переведення та звільнення працівників будуть незаконними, а отже, доведеться докласти значних зусиль та понести витрати для повторного переведення та поновлення відповідних працівників на посадах.
Крім того, варто наголосити, що 27 грудня 2018 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №1094-р, яким вирішено, зокрема, погодитися з пропозицією Міністерства охорони здоров'я України щодо утворення Національного Одеського медичного університету, реорганізувавши шляхом злиття ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2019 року (залишену без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2019 року) заяву ОСОБА_1 про забезпечення адміністративного позову задоволено частково, зупинено дію оскаржуваного розпорядження №1094-р.
При цьому, 27 лютого 2019 року Кабінетом Міністрів України прийнято оскаржуване розпорядження №94-р, яким вирішено, зокрема, погодитися з пропозицією МОЗ України щодо утворення Національного медичного Одеського університету, реорганізувавши ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського шляхом злиття, а також визнано таким, що втратило чинність оскаржуване розпорядження №1094-р.
З наведеного вбачається, що Кабінетом Міністрів України, всупереч ухвалі про забезпечення позову від 18 січня 2019 року вчиняються дії щодо реорганізації ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського шляхом злиття, з урахуванням чого, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо необхідності вжиття заходів забезпечення позову.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим суд вважає необхідним апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров'я України - залишити без задоволення, ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 березня 2019 року - без змін.
Керуючись ст.ст. 150, 151, 241, 242, 310, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства охорони здоров'я України - залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 березня 2019 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя О.Є.Пилипенко
Судді Н.П.Бужак
Л.О.Костюк
Постанова складена в повному обсязі 28 травня 2019 року.