про відмову у відкритті провадження у справі
29 травня 2019 року
м. Київ
справа №9901/281/19
адміністративне провадження №П/9901/281/19
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єзерова А.А.,
перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання незаконним та скасування листа Президента України,
1. 24.05.2019 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про:
- визнання позицій Президента України, викладених у листі з пропозиціями до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заміни довічного позбавлення волі більш м'яким покаранням» незаконними та такими, що порушують основоположні принципи, викладені в ст. 28 Конституції України, ст. 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Угоди про асоціацією між Україною, з однієї сторони та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», Резолюції № R (76)2, Рекомендації RЕС ( 2003 )23, а також як такі, що не відповідають ст. 50 КК України, ст. 133 КВК України;
- скасування позицій Президента України, викладених у листі з пропозиціями до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заміни довічного позбавлення волі більш м'яким покаранням».
2. Позовні вимоги обґрунтовує тим, що 26.11.2015 Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заміни довічного позбавлення волі більш м'яким покаранням» № 2292 (далі - Закон №2292), а 17.12.2015 Президент України Петро Порошенко повернув цей закон без підпису, направивши до Верховної Ради України листа з пропозиціями щодо вказаного закону.
На думку позивача, лист Президента України є актом, що має юридичне значення, адже є офіційним документом, який юридично відтворює волевиявлення глави держави щодо відмови у підписанні закону і спричиняє правові наслідки: скасовує результати голосування за закон у Верховній Раді України, зобов'язує парламент повторно розглянути закон.
Отже, як вважає позивач, документ, у якому Президент України підтверджує свою відмову у підписанні закону і викладає свої пропозиції, скеровуючи закон на повторний розгляд, є правовим актом Президента України, що може оспорюватися, адже за ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Розглянувши позовну заяву, суд дійшов висновку, що у відкритті провадження необхідно відмовити з таких підстав.
3. У цій справі відповідачем є глава держави, ухвалення актів та вчинення дій яким обумовлюються його конституційним статусом і визначеними в Основному Законі України повноваженнями.
Статтею 106 Конституції України закріплено вичерпний перелік повноважень Президента України Президент України.
Зокрема, в межах законодавчого процесу Президент України:
- підписує закони, прийняті Верховною Радою України (згідно з п. 29 ст. 106 Конституції України);
- має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України (відповідно до п. 30 ст. 106 Основного Закону України).
У рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 № 17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) зазначено, що учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості, є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб'єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, зокрема, Президент України. Реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості.
Отже, повноваження Президента України щодо скерування законопроекту до Верховної Ради України для його розгляду та ухвалення з урахуванням висловлених Президентом України пропозицій щодо змісту ухваленого парламентом законопроектом, є конституційними повноваженнями глави держави, які він здійснює згідно зі встановленою Конституцією України процедурою ухвалення та розгляду законів, що вносяться до Верховної Ради України.
Крім того, у п. 4 рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 №19-рп/2011 висловлена юридична позиція про те, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представницьким органом влади під час здійснення ним владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини та громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.
Тому участь президента у законодавчому процесі як частина механізму стримувань і противаг, в межах якого він може застосувати інститут повернення закону до Верховної Ради України для його розгляду з урахуванням його пропозицій та зауважень, зумовлюється конституційною функцією глави держави як гаранта конституційних прав та свобод людини і є формою превентивного (запобіжного) контролю у сфері законодавчої діяльності, який спрямований на захист прав людини від потенційно свавільних рішень Верховної Ради України.
На підставі викладеного можна дійти висновку, що у процесі підписання листа з пропозиціями до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заміни довічного позбавлення волі більш м'яким покаранням» і скерування його разом із вказаним Законом до Верховної Ради України для розгляду з урахуванням таких пропозицій, Президент України не виконував владних управлінських функцій, а реалізовував свої повноваження у сфері законодавчої діяльності.
Отже, позовні вимоги щодо дій Президента України в процесі реалізації ним своїх конституційних повноважень в межах законотворчого процесу не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
4. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи подано її з дотриманням правил підсудності.
За приписами пунктів 1 та 2 статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник в зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначений в статті 19 КАС, за якою такими справами є: ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватись в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини 1 цієї статті.
Отже КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають внаслідок здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Тобто правила КАС не поширюють свою дію на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
5. Згідно з частиною четвертою статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів встановлені положеннями статті 266 КАС.
З приписів цієї статті вбачається, що повноваження адміністративного суду поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема:
1) законності (крім конституційності) України, указів і розпоряджень президента України;
2) законності дій чи бездіяльності Президента України.
Водночас пунктом 1 частини другої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Як убачається зі змісту заявлених позовних вимог, позивач оскаржує лист з пропозиціями до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заміни довічного позбавлення волі більш м'яким покаранням» з тих мотивів, що цей лист, зокрема, порушує основоположні принципи, викладені в ст. 28 Конституції України, а також, що Президент України мав підписати Закон № 2292.
Відповідно до абзацу другого пункту 1 частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України. Аналогічні положення містяться також і в пункті 1 частини першої статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України» від 13 липня 2017 року № 2136-VIII.
За змістом частини першої статті 152 Основного Закону Закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання чинності.
Отже, аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що невідповідність Конституції України (конституційність) актів, а також порушення встановленої Конституцією Україною процедури їхнього розгляду, ухвалення або набуття чинності, може бути підставою для ухвалення Конституційним Судом України рішення щодо їхньої неконституційності, що свідчить про виняткову юрисдикцію Конституційного Суду України щодо таких справ та неможливість їхнього розгляду у порядку адміністративного судочинства.
З огляду на це Суд дійшов висновку, що юрисдикція адміністративних судів, і також й Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання протиправними дій чи бездіяльності Президента України, якщо позивач мотивує свої позовні вимоги порушенням встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набуття чинності законом, чи невідповідністю приписів такого закону Конституції України.
Зважаючи на вказані вище обставини, Суд дійшов висновку, що вимоги ОСОБА_1 про визнання позицій Президента України, викладених у листі з пропозиціями до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заміни довічного позбавлення волі більш м'яким покаранням» такими, що порушують основоположні принципи, викладені в ст. 28 Конституції України, а також про скасування позицій Президента України, викладених у листі з пропозиціями до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заміни довічного позбавлення волі більш м'яким покаранням» не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому слід відмовити у відкритті провадження за цим позовом.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З цих підстав, керуючись статтями 22, 170, 248, 266, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства, Суд
1. Відмовити у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання незаконним листа Президента України з пропозиціями до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо заміни довічного позбавлення волі більш м'яким покаранням».
2. Позовну заяву разом з доданими до неї документами повернути особі, яка її подала.
3. Роз'яснити позивачеві, що розгляд справи про відповідність Конституції України (конституційність) законів України, якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їхнього розгляду, ухвалення або набуття ними чинності, а також про вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційності) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Кримі віднесено до повноважень Конституційного Суду України.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання та набирає законної сили після закінчення строку для подання апеляційної скарги, якщо така не була подана, а у разі подання апеляційної скарги, якщо його не скасовано - після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду, або після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров