Справа № 320/1018/19 Суддя (судді) першої інстанції: Панченко Н.Д.
21 травня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого - судді Земляної Г.В.
суддів Лічевецького І.О., Ісаєнко Ю.А.
за участю секретаря Антоненко К.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року про повернення позовної заяви
у справі №320/1018/19
за позовом Керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави
до відповідача Пісківського закладу дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) "Артемко"
та Відділу освіти, молоді, спорту та зовнішніх зв'язків виконавчого комітету Пісківської селищної об'єднаної територіальної громади
треті особи: Пісківська селищна об'єднана територіальна громада
та Головне управління Держгеокадастру у Київській області
про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
У березні 2019 року керівник Фастівської місцевої прокуратури Київської області радник юстиції О. Немирівський звернувся до Київського окружного адміністративного суду в порядку частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, в інтересах держави, з позовом до Пісківського закладу дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) «Артемко», Відділу освіти, молоді, спорту та зовнішніх зв'язків виконавчого комітету Пісківської селищної об'єднаної територіальної громади, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Пісківська селищна об'єднана територіальна громада, Головне управління Держгеокадастру у Київській області, в якому просив суд:
- визнати незаконною бездіяльність Пісківського закладу дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) № 2 «Артемко» та Відділу освіти, молоді, спорту та зовнішніх зв'язків виконавчого комітету Пісківської селищної об'єднаної територіальної громади з питань вжиття заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 0, 50 га по вул . Дачній, 60, смт. Пісківка Бородянського району Київської області;
- зобов'язати адміністрацію Пісківського закладу дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) № 2 «Артемко» та Відділ освіти, молоді, спорту та зовнішніх зв'язків виконавчого комітету Пісківської селищної об'єднаної територіальної громади вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 0, 50 га по вул. Дачній, 60, смт. Пісківка Бородянського району Київської області.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року позовну заяву керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави повернуто позивачеві без розгляду разом із доданими до неї документами. Роз'яснено позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції Заступником керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу через порушення норм матеріального права з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції порушено норми материального права. Зокрема, позивач вказує на те, що прокурор у даній справі відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» виступає самостійно як позивач, а не в інтересах конкретного державного органу чи іншого суб'єкта владних повноважень.
Відповідачами та третіми особами відзив (заперечення) на апеляційну скаргу подано не було.
В судовому засіданні прокурор підтримав вимоги та доводи апеляційної скарги та просив скасувати рішення суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, посилаючись на порушення судом при винесенні рішення норм матеріального права.
Директор Пісківського закладу дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) "Артемко" в судовому засіданні вимоги та доводи апеляційної скарги заперечував та просив в задоволенні апеляційної скарги відмовити з огляду на її необґрунтованість та безпідставність, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
Відділ освіти, молоді, спорту та зовнішніх зв'язків виконавчого комітету Пісківської селищної об'єднаної територіальної громади та треті особи у судове засідання не з'явилися, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи були належним чином повідомлені, про причини неявки суду не повідомили.
Суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву без розгляду виходив з того, що для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави, існує дві умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Натомість, позовна заява прокурора не містить ні обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави, ні обґрунтувань неможливості іншим органом державної влади, до компетенції якого належить вирішення питань у спірних правовідносинах, самостійно звернутись з аналогічним позовом до суду.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду слід залишити без змін, з наступних підстав.
Відповідно до положень статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам процесуального права, а також фактичним обставинам справи, з огляду на наступне.
Відповідно до приписів частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема: чи має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Цією ж статтею передбачено, що суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
Як вбачається зі змісту позовної заяви адміністративний позов пред'явлено прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів. На думку суб'єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у можливому майбутньому створенні передумов для зловживання розпорядженням земельною ділянкою, яка знаходиться під Пісківським закладом дошкільної освіти (ясла-садок комбінованого типу) № 2 «Артемко» внаслідок неоформлення правовстановлюючих документів на землю, настання ризику у зв'язку з цим, для нормального функціонування невизначеної кількості загальноосвітніх закладів та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.
Частиною четвертою статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п'ята статті 53 КАС України). Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених пунктом 7 частини четвертої статті 169 цього Кодексу.
Так, судом першої інстанції, перевірено дотримання прокурором вимог ст. 53 КАС України, та встановлено, наявність суттєвих недоліків процесуального характеру, які унеможливлюють відкриття провадження у справі, виходячи з наступного.
Зокрема, усупереч частини п'ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у позовній заяві не зазначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, оскільки прокурор позиціонував себе як позивач.
В свою чергу, прокурор у позовній заяві зазначає про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах, що на переконання колегії суддів не відповідає вимогам чинного законодавства.
Як зазначає стаття 187 Земельного кодексу України, контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Відповідно до частини першої статті 188 Земельного кодексу України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно з вимогами статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав.
Таким чином, твердження прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах є хибними та такими, що суперечать законодавчо встановленим положенням вимог вищевказаного законодавства.
Колегія суддів надаючи оцінку обґрунтуванню в чому полягає порушення інтересів держави, на захист яких звернувся прокурор до суду, встановила, що останній послався не на порушення державних інтересів, а на можливі негативні наслідки настання яких пов'язується з порушенням у майбутньому, при цьому в основу позову покладені власні припущення позивача щодо таких наслідків, а саме «відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку створює передумови для зловживань...» «...що може призвести до негативних наслідків…».
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої ін станції, що на виконання вимог процесуального закону, обумовленого частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, прокурор жодним чином не обґрунтував та документально не підтвердив відповідними доказами, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність його захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах з урахуванням висновків, покладених в основу рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99.
Колегія суддів зазначає, що у резолютивній частині рішення Конституційного Суду України зазначено, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
З огляду на викладене, обґрунтованою є позиція суду першої інстанції, що прокурор має право звертатись до суду з позовом в інтересах держави лише у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, а також у разі відсутності такого органу.
Так, відповідно до статті 131-1 Конституції України в редакції Закону України від 02.06.2016 № 1401-VIII, в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Таким чином Конституцією України передбачено дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.
Буквальний аналіз зазначеної норми дає підстави для висновку про те, що прокурор має право звертатись до суду з позовом лише у визначених законом випадках.
Що таке «виключні випадки, дає розуміння стаття 23 Закону України «Про прокуратуру», яка регулює питання представництва прокуратурою інтересів держави.
Так, відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 18.09.2018 у справі №826/7910/17 та від 13.02.2019 у справі № 818/1652/17.
Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Згідно з приписами вказаних норм, прокурор не може здійснювати представництво ані іноземців, ані особи без громадянства, ані юридичних осіб, які не є держаними органами, підприємствами, установами, організаціями.
З вищезазначеного також слідує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті - спонукати до виконання у разі неналежного здійснення таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Отже, із вищевикладеного слідує, що для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави, існує дві умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Усупереч вищевказаним вимогам законодавства України, позовна заява прокурора не містить ні обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави, ні обґрунтувань неможливості іншим органом державної влади, до компетенції якого належить вирішення питань у спірних правовідносинах, самостійно звернутись з аналогічним позовом до суду.
Колегія суддів дослідивши позовну заяву встановила, що на переконання прокурора позовна вимога про зобов'язання відповідачів оформити правовстановлюючі документи на земельну ділянку площею 0, 50 га на території Пісківської селищної об'єднаної територіальної громади, завадить можливим зловживанням щодо розпорядження землею, на якій розташований дошкільний заклад, та зазначає наступне.
Згідно з положеннями статті 125 Земельного кодексу України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування нею та оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Відтак виготовлення відповідачами правовстановлюючих документів не є запорукою від будь-яких зловживань із землею та виникнення ускладнень у зв'язку з цим для виховного процесу у невизначеній кількості навчальних (виховних) закладів району.
При цьому, вимога про зобов'язання відповідачів зареєструвати відповідне право в Єдиному державному реєстрі майнових прав, прокурором не заявляється взагалі.
Способами захисту суб'єктивних адміністративних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи примусового характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав та вплив на правопорушника. Загальний перелік таких способів захисту прав та інтересів передбачений статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України.
Власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права, який прямо визначається спеціальним законом, що регламентує конкретні адміністративні правовідносини. Разом з тим, зазначені вимоги закону залишаться поза увагою суду, якщо позовні вимоги спрямовані на захист прав та інтересів у майбутньому, оскільки захисту підлягає тільки порушене право.
Колегія суддів, враховуючи встановлені обставини та норми чинного законодавства України погоджується з висновком суду першої інстанції, що при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень частин четвертої, п'ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, не зазначено уповноважений орган, який здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах; відсутність зазначення порушеного державного інтересу, а не удаваного, на захист якого звернувся прокурор, суд вважає за необхідне застосувати до позовної заяви положення пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України та повернути її без розгляду.
При цьому, апеляційна скарга не містять посилання на обставини, передбачені статтями 317-319 Кодексу адміністративного судочинства України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв'язку з чим апеляційна скарга залишається без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.
На підставі викладеного, керуючись 34, 242, 243, 246, 308, 310, 316, 321,322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,
Апеляційну скаргу заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області - залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року про повернення позовної заяви - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів із дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного суду у порядку ст.329-331 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя: Г.В. Земляна
Судді: Ю.А. Ісаєнко
І.О. Лічевецький
Повний текст постанови виготовлено 22 травня 2019 року.