15 травня 2019 року м. Чернігів Справа № 620/809/19
Чернігівський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Падій В.В., розглянувши, за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи, справу за адміністративним позовом Заступника керівника Прилуцької місцевої прокуратури в інтересах держави до Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про зобов'язання вчинити певні дії,
Заступник керівника Прилуцької місцевої прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави до Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, в якому просить зобов'язати Линовицьку селищну раду Прилуцького району Чернігівської області, відповідно до вимог чинного законодавства України, забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж ботанічної пам'ятки природи місцевого значення «Жевахівщина», загальною площею 19,3 га, що знаходиться в адміністративних межах Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, і закріплення їх в натурі (на місцевості).
Обґрунтовуючи вимоги, позивачем зазначено, що бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів по винесенню меж ботанічної пам'ятки природи місцевого значення «Жевахівщина» та закріпленню її меж в натурі (на місцевості) є протиправною, оскільки існує ймовірність використання земельної ділянки не за цільовим призначенням та унеможливлює її належне використання і зберігання.
Ухвалою судді Чернігівського окружного адміністративного суду Кашпур О.В. від 25.03.2019 відкрито провадження у даній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами; встановлено відповідачу 15-денний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі для подання відзиву на позов.
Відповідач вищевказану ухвалу суду отримав, однак правом на подання відзиву на позов або заяви про визнання позову не скористався, у зв'язку з чим, на підставі частини 6 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Ухвалою судді Чернігівського окружного адміністративного суду Падій В.В. від 13.05.2019, на підставі витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, справу №620/809/19 прийнято до свого провадження.
Розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає, що позов підлягає задоволенню повністю з наступних підстав.
Так, судом встановлено, що ботанічна пам'ятка природи місцевого значення парк «Жевахівщина» в смт. Линовиця Прилуцького району Чернігівської області, загальною площею 19,3 га, що створений рішенням виконкому Чернігівської обласної Ради депутатів трудящих від 10.06.1972 №303 «Про віднесення пам'яток природи до певних категорій» і статус якого змінено рішенням Чернігівської обласної ради від 29.11.2006 (шоста сесія п'ятого скликання) з метою охорони та збереження старовинного парку 18 століття з насадженнями кедра європейського, пірамідальних і черешчатих дубів, входить до складу природно-заповідного фонду України, який охороняється як національне надбання і є складовою частиною світової системи природних території та об'єктів, що перебувають під особливою охороною (а.с.15-16,24-28,32).
Згідно з паспортом № МПП 23-578 об'єкту природно-заповідного фонду Української РСР парк «Жевахівщина» в смт. Линовиця Прилуцького району Чернігівської області, загальною площею 19,3 га, належить до території природно-заповідного фонду Української РСР, як парк пам'ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення (а.с.19-20).
Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Чернігівській області, відповідно до статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» та охоронного зобов'язання від 22.12.2006 № 15/23-578, передано під охорону землекористувачу - Линовицькій селищній раді в особі селищного голови ОСОБА_1 заповідний об'єкт - ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Жевахівщина», площа - 19,3 га, з метою охорони та збереження, а Линовицька селищна рада взяла під охорону вказаний заповідний об'єкт і зобов'язалася, зокрема, нанести на планово-картографічні матеріали та винести межі цього заповідного об'єкту в натурі з встановленням інформаційно-охоронних знаків затвердженого зразка (а.с.22).
Також судом встановлено, що землевпорядна документація із землеустрою на об'єкт природно - заповідного фонду - ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Жевахівщина», який розташований в межах Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, не розроблялась, що підтверджується листом Міськрайонного управління у Прилуцькому районі та м. Прилуках Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 15.02.2019 №10-25-0.182-292/120-19 (а.с.17).
Судом також встановлено, що Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Чернігівській області ліквідовано на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2013 №159 та продовжувало виконання своїх повноважень до 17.05.2013.
Вказане стало підставою для подання даного позову 21.03.2019 прокурором, який, відповідно до частини 5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі відсутності, зокрема, у органу, уповноваженого здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, повноважень щодо звернення до суду, зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
З метою відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають у неухильному дотриманні режиму охорони та використання об'єкта природно-заповідного фонду, позивачем подано даний адміністративний позов.
Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на наступне.
Правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об'єктів регулюються Законом України від 16.06.1992 №2456-XII «Про природно-заповідний фонд України» (далі - Закон 2456-XII) .
Статтями 1 та 2 Закону №2456-XII встановлено, що завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі. Відносини в галузі охорони і використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів регулюються Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Законом та іншими актами законодавства України.
Статтею 3 Закону №2456-XII передбачено, що до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об'єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища; штучно створені об'єкти - ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, пам'ятки природи, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва.
Заказники, пам'ятки природи, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва залежно від їх екологічної і наукової, історико-культурної цінності можуть бути загальнодержавного або місцевого значення.
Відповідно до статті 7 Закону №2456-XII та статті 43 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об'єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до статті 6 цього Закону об'єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.
Частиною 4 статті 7 Закону №2456-XII встановлено, що межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Згідно зі статтею 27 Закону №2456-XII пам'ятками природи оголошуються окремі унікальні природні утворення, що мають особливе природоохоронне, наукове, естетичне, пізнавальне і культурне значення, з метою збереження їх у природному стані. Оголошення пам'яток природи провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів.
Статтею 28 Закону №2456-XII передбачено, що власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів, оголошених пам'ятками природи, беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
У відповідності до статті 45 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.
Відповідно до статті 79 Земельного кодексу України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться, якщо інше не встановлено законом та не порушує прав інших осіб.
Статтею 79-1 Земельного кодексу України передбачено формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій.
Статтею 46 Закону №2456-XII встановлено, що витрати, пов'язані із забезпеченням режиму охорони заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ та парків-пам'яток садово-паркового мистецтва, здійснюються за рахунок підприємств, установ, організацій, інших землевласників та землекористувачів, на території яких вони знаходяться.
При цьому, правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначає Закон України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV).
Статтею 1 Закону №858-IV визначено, що межування земель це комплекс робіт із встановлення чи відновлення в натурі (на місцевості) меж адміністративно-територіальних одиниць, меж земельних ділянок власників, землекористувачів, у тому числі орендарів, із закріпленням їх межовими знаками встановленого зразка; проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.
За правилами частини 2 статті 25 Закону №858-IV видами документації із землеустрою є, зокрема, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів.
Згідно зі статтею 26 Закону №858-IV замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.
Відповідно до частини 4 статті 47 Закону №858-IV проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам'яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях та земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.
Статтею 47 Закону №858-IV також визначено, що рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.
Згідно з частиною 3 статті 53 Закону №2456-XII рішення про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Відповідно до частини 5 статті 53 Закону №2456-XII території та об'єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов'язання.
Згідно з частинами 2 та 3 статті 60 Закону №2456-XII охорона територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких вони перебувають.
Органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого самоврядування сприяють охороні й збереженню територій та об'єктів природно-заповідного фонду, виконанню покладених на них завдань.
Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування.
Місцеве самоврядування є право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місце самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (частини 1, 3 статті 140 Конституції України).
Таким чином місцеве самоврядування є одним із проявів здійснення народом, у формі територіальної громади, влади, яка, в свою чергу, не належить до жодної із гілок державної влади, що характеризується самостійністю у вирішенні певного кола питань.
Водночас предметом відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто ті, що пов'язані передусім із життєдіяльністю територіальних громад.
Виходячи з вказаних конституційних положень в їх системному зв'язку з положеннями статті 6 Конституції України, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16.04.2009 у справі №7-рп/2009 вказав на те, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України.
З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Подібні положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Таким чином для вирішення тих чи інших питань орган місцевого самоврядування повинен бути наділений відповідними повноваженнями Конституцією України та законами України, де Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Конституція України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів посадових осіб місцевого самоврядування.
Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища визначені статтею 33 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР), згідно з якою до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі делеговані повноваження, як організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.
Відповідно до пунктів 34, 37 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР, яка визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, зокрема: щодо регулювання земельних відносин; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні.
Статтею статті 25 Закону №280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Відповідно до статті 19 Закону №858-IV до повноважень сільських, селищних, міських рад у сфері землеустрою на території сіл, селищ, міст належать: організація і здійснення землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; інформування населення про заходи, передбачені землеустроєм; вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.
Відповідно до статті 1 Закону №858-IV заходи із землеустрою - передбачені документацією із землеустрою роботи щодо раціонального використання та охорони земель, формування та організації території об'єкта землеустрою з урахуванням їх цільового призначення, обмежень у використанні та обмежень (обтяжень) правами інших осіб (земельних сервітутів), збереження і підвищення родючості ґрунтів.
Відповідно до статті 2 Закону №858-IV, яка регулює питання призначення землеустрою, землеустрій забезпечує, зокрема, встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.
Отже до повноважень, зокрема, сільських рад належить прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; здійснення землеустрою, що включає в себе, зокрема встановлення і закріплення на місцевості територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення.
Аналогічні зобов'язання Линовицька селищна рада взяла на себе також, підписавши охоронне зобов'язання від 22.12.2006 № 15/23-578. Так, остання взяла під охорону заповідний об'єкт - ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Жевахівщина» і зобов'язалася, зокрема, нанести на планово-картографічні матеріали та винести межі цього заповідного об'єкту в натурі, з встановленням інформаційно-охоронних знаків затвердженого зразка.
Разом з тим матеріалами справи підтверджується, що відповідачем жодних дій щодо винесення меж ботанічної пам'ятки природи місцевого значення «Жевахівщина» та закріплення їх в натурі (на місцевості) не проведено, що унеможливлює збереження її природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу.
Також і у письмових поясненнях від 12.02.2019 на ім'я керівника Прилуцької місцевої прокуратури ОСОБА_2 Линовицьким селищною головою ОСОБА_3 зазначено, що станом на 12.02.2019 проект землеустрою на ботанічну пам'ятку природи місцевого значення «Жевахівщина» не виготовлений та існує необхідність у встановленні меж вказаного заказника, з метою збереження об'єкту природно-заповідного фонду та забезпечення умов його збереження (а.с.29).
Вказане свідчить про бездіяльність суб'єкта владних повноважень та недотримання ним законодавства в сфері охорони об'єктів природно-заповідного фонду.
При цьому суд зауважує, що відповідачем не надано до суду відзиву щодо заявлених позовних вимог із підтверджуючими документами, які спростовують доводи позивача.
Згідно з частиною 4 статті 159 КАС України неподання суб'єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову.
Як випливає з матеріалів справи, ухвалою від 25.03.2019 відкрито провадження у справі та встановлено відповідачу 15 - денний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі для подання відзиву на позов.
Дана ухвала отримана відповідачем 01.04.2019, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення, відтак кінцевий термін подання відзиву збіг 16.04.2019. Однак ні станом на 16.04.2019, ні на момент винесення рішення у справі такого відзиву до суду не надійшло, що кваліфікується судом, як визнання позову.
Суд також враховує, що у письмових поясненнях від 12.02.2019 на ім'я керівника Прилуцької місцевої прокуратури ОСОБА_2 Линовицьким селищною головою ОСОБА_3 зазначено, що проти позовних вимог щодо встановлення в натурі меж ботанічної пам'ятки природи місцевого значення «Жевахівщина» не заперечує і визнає позовну заяву Прилуцької місцевої прокуратури у повному обсязі, оскільки існує необхідність у встановленні меж вказаного заказника (а.с.29).
З огляду на наведене, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для зобов'язання Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, відповідно до вимог чинного законодавства України, забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж ботанічної пам'ятки природи місцевого значення «Жевахівщина», загальною площею 19,3 га, що знаходиться в адміністративних межах Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, і закріплення їх в натурі (на місцевості), у зв'язку з чим позов слід задовольнити повністю.
Відповідно до частини 2 статті 139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Такі витрати позивачем у даній справі не понесені.
Керуючись статтями 227, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Адміністративний позов Заступника керівника Прилуцької місцевої прокуратури в інтересах держави до Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити повністю.
Зобов'язати Линовицьку селищну раду Прилуцького району Чернігівської області, відповідно до вимог чинного законодавства України, забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж ботанічної пам'ятки природи місцевого значення «Жевахівщина», загальною площею 19,3 га, що знаходиться в адміністративних межах Линовицької селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, і закріплення їх в натурі (на місцевості).
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення суду може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду за правилами, встановленими статтями 293, 295 - 297 та підпунктом 15.5 пункту 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України, через Чернігівський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.
Позивач: Заступник керівника Прилуцької місцевої прокуратури, вул. 1-го Травня, 50-а, м. Прилуки, Прилуцький район, Чернігівська область, 17500, код ЄДРПОУ - 02910114.
Відповідач: Линовицька селищна рада Прилуцького району Чернігівської області, вул. Шевченка, 1, смт. Линовиця, Прилуцький район, Чернігівська область, 17543, код ЄДРПОУ - 04412455.
Суддя В.В. Падій