18 квітня 2019 рокуЛьвів№ 857/3509/18
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді: Кухтея Р.В.
суддів: Носа С.П., Шевчук С.М.
з участю секретаря судового засідання: Коваль Т.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року (ухвалене у складі головуючого-судді Сподарик Н.І., суддів Гулика А.Г., Качур Р.П., час ухвалення судового рішення 11 год 15 хв у м. Львові, час складання повного судового рішення 02 листопада 2018 року) за адміністративним позовом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (за участю третіх осіб на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрсвіт 2021», Товариства з обмеженою відповідальністю «Вестбетонбуд», ОСОБА_1) про скасування рішень та припису,
У жовтні 2018 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові (далі - Інспекція ДАБК у м.Львові, Інспекція, позивач) звернулася в суд з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач) (треті особи на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрсвіт 2021», Товариства з обмеженою відповідальністю «Вестбетонбуд», ОСОБА_1) (далі -ТзОВ «Укрсвіт 2021», ТзОВ «Вестбетонбуд», ОСОБА_1, треті особи), в якому просило скасувати рішення №10-н/пз від 12.05.2017, №19-н/пз від 15.09.2017 та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності №19-н/пз від 15.09.2017.
Позов мотивований тим, що Інспекцією були дотримані вимоги Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13.04.2011 (в редакції постанови кабінеті Міністрів України №747 від 26.08.2015) (далі - Порядок№466). При цьому, позивач вважає, що використання земельної ділянки не за цільовим призначенням не свідчить про протиправність дій Інспекції, а вказує на порушення вимог будівельного законодавства замовником будівництва. Крім того, не зазначення даних про керівника генпідрядника в контексті положень п.18 Порядку №466 не є підставою для повернення декларації на доопрацювання.
У письмовому відзиві на позовну заяву відповідач покликається на те, що рішення щодо реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення на проспекті ОСОБА_2, 24 у м. Львові» (далі - об'єкт будівництва) від 29.11.2016 за №ЛВ 082163341532, прийняте у листопаді 2016 року начальником відділу декларативно-дозвільних процедур Інспекції ОСОБА_3 з порушенням вимог містобудівного законодавства. Крім того, в ході проведення позапланової перевірки Інспекцією не було надано жодних документів, які підтверджують письмове інформування замовника будівництва у триденний термін про скасування реєстрації декларації, що є порушенням вимог ч.2 ст.39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI від 17.02.2011 (далі - Закон №3038-VI) та п.22 Порядку №466. Крім того, в протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 09.08.2017, приписі про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 09.08.2017 не зазначено підстави здійснення заходів контролю стосовно ТзОВ «Укрсвіт 2021» та відношення вказаного товариства до будівництва вказаного об'єкту. Згадуючи в наведених процесуальних документах про відсутність дозвільних документів при здійсненні будівництва, Інспекцією не було зазначено віднесення будівництва до того чи іншого класу наслідків, який регламентує необхідність отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23.10.2018 у задоволенні позову було відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Інспекція подала апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, неповне з'ясування фактичних обставин, що мають значення для справи просить його скасувати та прийняти постанову, якою повністю задовольнити адміністративний позов.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку про відсутність підстав в Інспекції для звернення до суду з даним позовом, про що свідчить висновок Верховного Суду, викладений в постанові від 18.10.2018 по справі №813/2243/17. Щодо протиправності рішень та дій відповідача вказує на те, що не зазначення у декларації даних про керівника підрядника не є самостійною підставою для повернення її на доопрацювання. Крім того, у декларації зазначено повну інформацію стосовно об'єкта будівництва, а не зазначення інформації про підстави використання земельної ділянки не відповідає фактичним обставинам, оскільки в декларації є посилання на договір, яким встановлено право користування такою, вказано його дату та реєстрацію, а також кадастровий номер. Також, апелянт зазначає, що перевірка була проведена відповідачем поверхнево, оскільки висновок про відсутність основних показників об'єкта будівництва ґрунтується на дослідженні лише самої декларації, без врахування інших документів. Вважає, що встановлені департаментом ДАБІ України у Львівській області в акті перевірки факти неповноти даних у декларації про початок виконання будівельних робіт не могли бути підставою для повернення її на доопрацювання, оскільки вказане суперечить абзацу п'ятому пункту другого Порядку №466.
Відзив на апеляційну скаргу від відповідача та третіх осіб не надходив.
Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача ОСОБА_4, який підтримав апеляційну скаргу, представника відповідача ОСОБА_5, який заперечували проти її задоволення, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.10.2018 скасувати та прийняти постанову, якою адміністративний позов Інспекції задовольнити частково, виходячи з наступного.
З матеріалів справи видно, що 12.05.2017 головним інспектором будівельного нагляду відділу по роботі з дозвільними документами департаменту ДАБІ у Львівській області ОСОБА_6, із залученням начальника інспекційного відділу департаменту ДАБІ у Львівській області ОСОБА_7, в присутності заступника начальника Інспекції - начальника відділу виконання дозвільних та реєстраційних функцій інспекції ДАБК у м. Львові ОСОБА_8 була проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Інспекції ДАБК у м. Львові, за результатами якої було складено акт №10-н/пз від 12.05.2017.
В результаті проведеної перевірки встановлено наступні порушення, які полягали у тому, що у декларації не в повному обсязі внесено дані у найменуванні об'єкта будівництва, в той час як поштову/будівельну адресу зазначено в повній мірі; у інформації про генерального підрядника внесено дані, які не передбачені встановленою формою декларації (дані про керівника генерального підрядника (підрядника), його паспортні дані, податковий номер; у інформації про підстави використання земельної ділянки для будівництва не відображено даних про державну реєстрацію договору про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) у відповідності до ст.125 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). Відповідно до даних Публічної кадастрової карти України : кадастровий номер : 4610136800:004:0077. Тип власності : приватна власність. Цільове призначення : 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,0708 га, що суперечить відображеному найменуванню об'єкта будівництва та не відповідає цільовому призначенню для будівництва багатоквартирного житлового будинку, оскільки згідно класифікатора видів цільового призначення земель, затвердженого наказом Державного комітету України із земельних ресурсів №548 від 23.07.2010 (зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.11.2010 за № 1011/18306, землі для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку класифікуються кодом КВЦПЗ 02.03, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) - кодом КВЦПЗ 02.01; не внесено в повній мірі дані у інформації про основні показники об'єкта будівництва відповідно до проектної документації (тривалість експлуатації, умовна висота будинків), не уточнено даних про корисну площу, яка співпадає із загальною площею приміщень комерційного призначення (майстерня та магазин). Також, при перевірці даних під час внесення посадовою особою Інспекції інформації в єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, встановлено, що не було внесено даних про дату видачі та номер документа про призначення головного архітектора проекту ОСОБА_9 (наказ №157-К/ОС від 13.10.2016) та не внесено даних про інші показники об'єкта будівництва (ступінь вогнестійкості, показники енергоефективності - річна потреба електроенергії, води, газу тощо). Наведені вище позиції є порушенням вимог п.17 Порядку №466, п.12 Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №92 від 24.06.2011 (далі - Порядок №92).
З матеріалів видно, що копію акта перевірки №10-н/пз від 12.05.2017 отримав заступник начальника Інспекції - начальника відділу виконання дозвільних та реєстраційних функцій інспекції ДАБК у м.Львові ОСОБА_8 15.05.2017, про що поставив свій підпис.
За результатами проведеного позапланового заходу 12.05.2017 головним інспектором будівельного нагляду відділу по роботі з дозвільними документами департаменту ДАБІ у Львівській області ОСОБА_6 було прийнято рішення про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва від 29.11.2016 за №ЛВ 082163341532, з яким було ознайомлено заступника начальника Інспекції - начальника відділу виконання дозвільних та реєстраційних функцій інспекції ДАБК у м.Львові ОСОБА_8 15.05.2017. Дана обставина підтверджується його особистим підписом та не заперечувалась представником позивача в ході апеляційного перегляду.
У подальшому у період з 27.07.2017 до 09.08.2017 на виконання звернення УСБУ у Львівській області №62/8/1-1415 від 25.07.2017 та направлення №516-пп від 27.07.2017 (наказ №199-п від 27.07.2017) Інспекцією була проведена позапланова перевірка об'єкта будівництва на предмет дотримання вимог містобудівного законодавства.
За результатами позапланового заходу було складено акт №1/516, яким встановлено, що будівельні роботи за вищевказаною адресою у період з 12.05.2017 (скасування реєстрації декларації) по день складання цього акту проводилися без дозвільних документів, які дають право на проведення таких робіт.
З даного акту видно, що замовником будівництва є ОСОБА_1, генеральним підрядником ТзОВ «Вестбетонбуд», підрядником ТзОВ «Укрсвіт 2021».
У зв'язку з виявленими порушеннями Інспекцією 09.08.2017 були складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно ТзОВ «Укрсвіт», ТзОВ «Вестбетонбуд» та протокол про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1
За результатами розгляду протоколів, складених відносно ТзОВ «Укрсвіт» та ТзОВ «Вестбетонбуд», 29.08.2017 були прийняті постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №0006-вих-3767/93 відносно ТзОВ «Укрсвіт 2021», №0006-вих-3767/94 відносно ТзОВ «Вестбетонбуд», якими вказані товариства було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.2 п.4 ч.3 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» №208/94-ВР від 14.10.1994 (далі - Закон №208/94-ВР) та накладені штрафи у розмірі 623 080 грн на кожне.
За результатами розгляду протоколу відносно ОСОБА_1 була прийнята постанова по справі про адміністративне правопорушення №0006-вих-3768/195 від 23.08.2017, якою останню, як замовника будівництва було визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого ч.6 ст.96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 17 000 грн.
Крім того, 09.08.2017 начальником відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК у м.Львові ОСОБА_10 були внесені приписи про зупинення підготовчих та будівельних робіт, якими ОСОБА_1, ТзОВ «Вестбетонбуд» та ТзОВ «Укрсвіт 2021» було зобов'язано негайно зупинити вказані вище будівельні роботи та у строк 2 місяці усунути виявлені порушення законодавства у сфері містобудування.
На підставі звернення ТзОВ «Вестбетонбуд» від 16.08.2017, ОСОБА_1 від 17.08.2017 вимоги головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Департаменту ДАБІ у Львівській області ОСОБА_11 від 18.08.2017 щодо надання інформації та належним чином завірених копій процесуальних документів, які були складені в ході здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, Інспекцією ДАБК у м. Львові було надано акт, складений за результатами проведення планового (позапланового) заходу №1/516 від 09.08.2017, протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 09.08.2017 (стосовно ТзОВ «Укрсвіт 2021», ТзОВ «Вестбетонбуд»), протокол про адміністративне правопорушення від 09.08.2017 (стосовно ОСОБА_1І.), приписи про зупинення підготовчих та будівельних робіт (стосовно ТзОВ «Укрсвіт 2021», ТзОВ «Вестбетонбуд», ОСОБА_1І.), направлення на проведення позапланового заходу №516-пп від 27.07.2017, наказ про проведення позапланового заходу №199-П від 27.07.2017 та звернення УСБУ у Львівській області №62/8/1-1415 від 05.07.2017 стосовно об'єкта будівництва.
За результатами звернень, 15.09.2017 посадовими особами відповідача було складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №19-н/пз, на підставі якого цього ж дня було прийнято рішення №19-н/пз про скасування дії приписів та постанов про накладення штрафів від 09.08.2017.
При розгляді матеріалів було встановлено, що ОСОБА_1 та ТзОВ «Вестбетонбуд» не отримували жодних повідомлень про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 29.11.2016 за №ЛВ 082163341532. При цьому, в ході проведення позапланової перевірки Інспекцією не було надано жодних документів на підтвердження письмового інформування замовника у триденний термін про скасування реєстрації вказаної декларації. Крім того, в акті, протоколах та приписах від 09.08.2017 не зазначено підстав здійснення заходів контролю щодо ТзОВ «Укрсвіт 2021» та відношення вказаного товариства до об'єкта будівництва. У протоколах про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та протоколі про адміністративне правопорушення від 09.08.2017 зазначено, що будівництво проводиться без дозвільних документів, однак не зазначено віднесення об'єкта будівництва до об'єкта з середнім (СС2) або значним (СС3) наслідків. В приписах та постановах, які були скасовані оспорюваним рішенням також вказується на те, що будівництво здійснюється без дозвільних документів, однак і цьому випадку не обґрунтовано віднесенням об'єкта будівництва до відповідного класу наслідків, який регламентує отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції своє рішення мотивував відсутністю в Інспекції, як суб'єкта владних повноважень, права звернення з адміністративним позовом до ДАБІ України. При цьому, суд першої інстанції вказав, що оскарження об'єктами нагляду дій та рішень вказаного центрального органу в особі її територіального органу щодо контролю (нагляду) за їх діяльністю суперечить самій суті надання законодавством відповідачу контрольних функцій.
Проте, колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції ґрунтуються не неповному з'ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, до яких він прийшов з неправильним застосуванням норм матеріального права, виходячи з наступного.
Як видно з матеріалів справи, суд першої інстанції виходив лише з можливості вирішення даного спору між вказаним суб'єктами та не давав оцінки правомірності оспорюваних рішень.
З цього приводу колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом №3038-VI та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №698 від 19.08.2015 (далі - Порядок №698).
У частині першій статті 41 Закону №3038-VI міститься визначення, за яким державний архітектурно-будівельний контроль це - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно частини другої цієї статті, державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Частиною 11 статті 41 цього Закону передбачено, що з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду : 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
Частиною дванадцятою цього ж Закону передбачено, що У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, відповідно до ч.12 ст.41 Закону №3038-VI головні інспектори будівельного нагляду мають право : 1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком №698.
Згідно п.2 Порядку №698, нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Основними завданнями нагляду, відповідно до пункту 3 цього Порядку, є, зокрема, виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності, скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів, притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб'єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об'єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Тобто, правовідносини, що виникають між суб'єктом та об'єктом нагляду носять публічно-владний характер.
Як видно з матеріалів справи, ДАБІ України було проведено перевірку Інспекції ДАБК у м. Львові та виявлено ряд порушень, які зафіксовані в актах перевірки, а також у приписі про усунення виявлених порушень.
Разом з тим, суд першої інстанції, не перевіряючи наявність ознак протиправності оспорюваних рішень відповідача, прийшов до висновку, що Інспекція ДАБК у м.Львові не має права звертатися до суду з адміністративним позовом, оскільки таке право не закріплене Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Як вбачається зі змісту статті 41 Закону №3038-VI та Порядку № 698, які визначають права та обов'язки об'єкта нагляду, даними правовими нормами не закріплене право об'єкта нагляду оскаржувати рішення ДАБІ України, прийняті за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду.
Разом з тим, відповідно до Положення про інспекцію ДАБК у м. Львові та її структуру, затвердженого рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради №1027 від 11.11.2016 (далі - Положення №1027), Інспекція є виконавчим органом Львівської міської ради, який діє на правах самостійного управління. Інспекція є юридичною особою, відповідно до законодавства України має право, зокрема, виступати позивачем і відповідачем, третьою особою, яка заявляє/не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача/відповідача у судах від свого імені.
Відповідно до п.4.1 Положення №1027, до компетенції Інспекції належать такі повноваження, зокрема, реалізація політики, визначеної Львівським міським головою, міською радою та її виконавчим комітетом відповідно до компетенції, та реалізація прийнятих ними рішень; здійснення у частині наданої компетенції делегованих органам місцевого самоврядування та їх виконавчим органам повноважень; здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням вимог законодавства України у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації щодо об'єктів, розташованих у межах відповідних населених пунктів.
Згідно ч.1 ст.5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон №№280/97-ВР ), система місцевого самоврядування включає, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Отже, Інспекція ДАБК у м.Львові належить до системи органів місцевого самоврядування, діє як самостійне управління та реалізує, зокрема, повноваження у сфері архітектурно-будівельного контролю в інтересах територіальної громади м. Львова.
У свою чергу, відповідно до ч.4 ст.71 Закону №280/97-ВР, органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
З матеріалів справи видно, що оспорюваними рішеннями ДАБІ України скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт, постанови та припис Інспекції ДАБК у м. Львові. Рішення позивача, які були скасовані відповідачем, були вчинені при здійсненні повноважень, для яких Інспекція була утворена.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що даний спір належить розглядати у порядку адміністративного судочинства, оскільки має всі ознаки публічно-правового спору, зокрема, та обставина, що відповідачем є суб'єкт владних повноважень (ДАБІ України), оспорювані рішення та припис є результатом здійснення цим суб'єктом публічно-владних управлінських функцій, а позов подано органом місцевого самоврядування, право якого на звернення до суду визначено статтею 71 Закону №280/97-ВР.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що Інспекція ДАБК у м. Львові має повноваження щодо звернення з адміністративним позовом для захисту прав та інтересів територіальної громади.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного суду від 18.10.2018 по справі №813/2243/18.
Стосовно оцінки доводів апелянта щодо протиправності оспорюваних рішень, колегія суддів виходить з наступного.
Механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком №466.
Пунктом п'ятим Порядку №466 (в редакції, чинній на момент реєстрації декларації) передбачено, що будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та : подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку об'єктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт; реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів I-III категорії складності; видачі замовнику дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів IV і V категорії складності.
Відповідно до п.16 Порядку №466, замовник (його уповноважена особа) заповнює і подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю два примірники декларації за формою, наведеною у додатках 4, 5, 6 до цього Порядку.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п'яти робочих днів з дня надходження до нього декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації, та здійснює дії щодо внесення інформації, зазначеної у декларації, до реєстру (п.17).
Пунктом 18 цього Порядку передбачено, що Орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає з письмовим обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації, декларацію про початок виконання будівельних робіт замовникові (його уповноваженій особі) для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об'єкта, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених пунктом 7 цього Порядку), містобудівних умов та обмежень (крім об'єктів, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються), проектувальника, головного архітектора та/або головного інженера проекту, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду.
Як видно з матеріалів справи, декларація про початок виконання будівельних робіт, реєстрацію якою було скасовано оспорюваним рішенням, містить повні відомості стосовно замовника будівництва, найменуванні об'єкта будівництва, вказано особу, яка здійснює технічний нагляд, установу, якою розроблена проектна документація, а також інші необхідні відомості.
Покликання відповідача на те, що у інформації про генерального підрядника внесено дані, які не передбачені встановленою формою декларації (дані про керівника генерального підрядника (підрядника), його паспортні дані, податковий номер, не могли бути підставою для повернення декларації на доопрацювання та підставою відмови у її реєстрації.
Доводи відповідача про невідповідність земельної ділянки, на якій розміщений об'єкт будівництва також не могли бути підставою для застосування Інспекцією п.18 Порядку №466, оскільки такий містить лише вимогу про відображення інформації стосовно документа, який підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених пунктом 7 цього Порядку).
Оглянута в ході апеляційного перегляду декларація про початок виконання будівельних робіт містить відомості про те, що земельна ділянка використовується для будівництва на підставі іпотечного договору №210, виданого 08.04.2016, номер запису про право власності -14721344 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 24.05.2016, реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна (земельної ділянки) 675351946101, договір про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) від 25.11.2016, зареєстровано в реєстрі за №626, кадастровий номер 4610136800:03:004:0077.
Системний аналіз наведених вище правових норм та матеріалів справи дає підстави прийти до висновку про правомірність реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та відсутність підстав для її скасування з наведених мотивів.
В контексті наведеного, слід вказати, що згідно п.11 Порядку №466, відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у повідомленні, декларації, за виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації та за порушення вимог, визначених цим Порядком, відповідно до Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Кодексу України про адміністративні правопорушення покладена на замовника будівництва.
Разом з тим, в межах розглядуваного спору питання відповідальності замовника не є його предметом.
Як встановлено судом апеляційної інстанції та видно з матеріалів справи, постанови та приписи були скасовані відповідачем після проведення Інспекцією перевірки, в ході якої встановлено факт виконання будівельних робіт без дозвільних документів, що дають право на їх виконання.
Колегія суддів вважає, що з урахуванням тієї обставини, що реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт була скасована відповідачем та встановлення факту продовження робіт без відповідної декларації, зареєстрованої уповноваженим органом у встановленому порядку, в Інспекції виникло право прийняти рішення про зупинення таких робіт.
Згідно п.2 ч.1 ст.34 Закону №3038-VI , замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
З матеріалів справи видно, що об'єкт будівництва відноситься до ІІ категорії складності, про що зазначено у декларації про початок виконання будівельних робіт.
Пунктом 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №553 від 23.05.2011 (далі - Порядок №553) посадовим особам органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки надано право приймати рішення про зупинення підготовчих та будівельних робіт у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо.
Отже, з урахуванням тієї обставини, що Департаментом ДАБІ у Львівській було скасовано реєстрацію декларації про початок будівельних робіт, колегія суддів вважає, що приписи Інспекції ДАБК у м. Львові про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 09.08.2017 були прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Разом з тим, колегія суддів вважає, що постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, прийняті відносно генерального підрядника ТзОВ «Вестбетонбуд» та підрядника ТзОВ «Укрсвіт 2021», а також постанова по справі про адміністративне правопорушення відносно замовника будівництва ОСОБА_1 прийняті без дотримання вимог Закону №208/94-ВР та відповідно КУпАП, виходячи з наступного.
Статтею 1 Закону №208/94-ВР визначено, що правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
Абзацом другом пункту четвертого частини третьої статі другої цього Закону передбачено, що суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об'єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми наслідками (СС2), - у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, про факт скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт генерального підрядника та підрядника належним чином повідомлено не було, а відомості про обізнаність ТзОВ «Вестбетонбуд» та ТзОВ «Укрсвіт 2021» з таким рішенням у справі відсутні, відтак, з урахуванням диспозиції статті першої Закону №208/94-ВР, на думку колегії суддів, відсутній склад правопорушення, передбаченого абз.2 п.4 ч.3 ст.2 цього Закону, що в свою чергу виключає відповідальність за вказане правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Слід також вказати, що згідно ч.1 ст.9 КУпАП, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Частиною шостою статті 96 цього Кодексу передбачено відповідальність за виконання будівельних робіт без дозволу на їх виконання, вчинене щодо об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з середніми наслідками (СС2) у вигляді штрафу від тисячі до тисячі п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Виходячи з диспозиції ч.6 ст.96 КУпАП, вказане правопорушення може бути вчинене лише у формі умислу, оскільки з урахуванням того, що початку будівництва передує вчинення певних дій для отримання дозволу, особа усвідомлює, що протиправний характер своєї дії чи бездіяльності.
У даному випадку, за зверненням замовника була проведена реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт, яка рішенням відповідача, про обізнаність ОСОБА_1 з яким відсутні відомості, була скасована.
Отже, з урахуванням положень статті 10 КУпАП, колегія суддів вважає, що у діях ОСОБА_1 відсутній склад адміністративного правопорушення, передбаченого ч.6 ст.96 КУпАП.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про правомірність рішення відповідача №19-н/пз від 15.09.2017.
Стосовно позовної вимоги Інспекції ДАБК у м. Львові про скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності №19-н/пз від 15.09.2017, слід зазначити наступне.
Зі змісту вказаного припису видно, що у ньому викладені порушення стосовно неповідомлення Інспекцією ДАБК у м. Львові учасників будівництва про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, не зазначено підстав здійснення заходів контролю щодо ТзОВ «Укрсвіт 2021» та відношення цього товариства до здійснення будівництва, у протоколах від 09.08.2017 не зазначено віднесення об'єкта будівництва до того чи іншого класу наслідків, в приписах та постановах не зазначено, що об'єкт будівництва відноситься до відповідного класу наслідків, який регламентує необхідність отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
У зв'язку з цим, приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності №19-н/пз від 15.09.2017 Інспекцію ДАБК у м. Львові зобов'язано усунути вищевказані порушення містобудівного законодавства.
Надаючи правову оцінку вказаному припису, колегія суддів звертає увагу на наступне.
Пунктом 12 Порядку №553 передбачено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані : у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб'єктами господарювання та фізичними особами; ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством; за письмовим зверненням суб'єкта містобудування надавати консультативну допомогу у здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю; надсилати повідомлення про проведення планової перевірки суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв'язку або вручати особисто під розписку керівнику суб'єкта містобудування чи його уповноваженій особі із зазначенням дати початку та дати закінчення перевірки не пізніше ніж за десять днів до її початку.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки складається відповідний акт.
Як видно з матеріалів справи, позаплановий захід було проведено у присутності представників ТзОВ «Вестбетонбуд» ОСОБА_12 та ТзОВ «Укрсвіт 2021» ОСОБА_13
Разом з тим, в акт №1/516 від 09.08.2017 містяться відомості про те, що вказані особи відмовилася від його підпису та отримання.
Системний аналіз правової норми, яка регулює питання здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та встановлені судом обставини, дають підстави дійти висновку про те, що на час проведення позапланової перевірки Інспекцією ДАБК у м. Львові учасникам будівництва було повідомлено про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, а відтак, на час внесення відповідачем припису вказане порушення було усунуте.
Щодо не зазначення підстав здійснення заходів контролю щодо ТзОВ «Укрсвіт 2021» та відношення цього товариства до здійснення будівництва, то такі не відповідають фактичним обставинам справи, оскільки в акті перевірки №1/516 від 09.08.2017 дане товариство зазначене як підрядник. Тобто, на момент внесення припису від 15.09.2017 відповідачу було відомо про це, оскільки згадується в акті перевірки №19-н/пз від 15.09.2017.
Стосовно дефектності протоколів, приписів та постанов Інспекції ДАБК у м. Львові, то суд апеляційної інстанції надав їм відповідну правову оцінку, про яку згадується вище.
Отже, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для задоволення вимоги позивача про скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності №19-н/пз від 15.09.2017.
Згідно ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права.
Керуючись ст.ст.308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року по справі №813/3685/17 скасувати та прийняти постанову, якою адміністративний позов Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (за участю третіх осіб на стороні відповідача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрсвіт 2021», Товариства з обмеженою відповідальністю «Вестбетонбуд», ОСОБА_1) про скасування рішень та припису - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України №10-н/пз від 12 травня 2017 року про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення на проспекті ОСОБА_2, 24 у м. Львові» серії ЛВ №082163341532 від 29 листопада 2016 року.
Визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України №19-н/пз від 15 травня 2017 року в частині скасування припису про зупинення підготовчих і будівельних робіт від 09 серпня 2017 року стосовно Товариства з обмеженою відповідальністю «Вестбетонбуд», ОСОБА_1 та Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрсвіт 2021».
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя ОСОБА_14
судді ОСОБА_15
ОСОБА_16
Повне судове рішення складено 24.04.2019.