Справа № 692/769/18 Суддя (судді) першої інстанції: В.А. Гайдаш
24 квітня 2019 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого: Бєлової Л.В.
суддів: Безименної Н.В., Кучми А.Ю.
за участю секретаря судового засідання: Прудиус І.С.
розглянувши у судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року (повний текст рішення 15.03.2019) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Демківської сільської ради Драбівського району Черкаської області, треті особа - Демківська сільська виборча комісія Драбівського райну Черкаської області про скасування рішень, поновлення на посаді та стягнення коштів,
У серпні 2018 року позивач, ОСОБА_2, звернулася до суду першої інстанції з адміністративним позовом у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 06.07.2018 №16-2/VIII "Про висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення його повноважень";
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 09.08.2018 №17-1/VIII "Про дострокове припинення повноважень сільського голови за народною ініціативою";
- поновити позивача на посаді;
- стягнути з відповідача середню заробітну плату за весь час вимушеного прогулу та моральну шкоду в сумі 20000 грн.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Демківської сільської ради Драбівського району Черкаської області від 06.07.2018 №16-2/VIII "Про висловлення недовіри сільському голові".
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи; висновки викладені у рішенні суду першої інстанції не відповідають обставинам справи; неправильно застосовано норми матеріального та порушено норми процесуального права. Зокрема, апелянт вказував, що судом першої інстанції не було враховано факт порушення порядку відкликання сільського голови за народною ініціативою.
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Оскільки рішенням суду першої інстанції року позовні вимоги задоволено частково колегія суддів переглядає рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційної скарги ОСОБА_2.
Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення позивача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами, ОСОБА_2, згідно рішення Демківської сільської ради Драбівського району Черкаської області від 13.07.2016 "Про підсумки виборів Демківського сільського голови" позивач була обрана на посаду голови Демківської сільської ради Драбівського району Черкаської області.
Демківською сільською радою Драбівського району Черкаської області було винесено рішення від 06.07.2018 №16-2/VIII "Про висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення його повноважень".
01.08.2018 до Демківської сільської ради Драбівського району Черкаської області від голови Демківської сільської виборчої комісії Драбівського району Черкаської області надійшло подання щодо внесення на розгляд сесії сільської ради пропозиції про відкликання сільського голови ОСОБА_2 за народною ініціативою на підставі опрацьованих підписних листів виборців Демківської сільської ради.
Демківською сільською радою Драбівського району Черкаської області відповідно до ч. ч. 5, 6 ст. 79 Закону України "Про місцеве самоврядування", на підставі постанови засідання Демківської сільської виборчої комісії від 31.07.2018 №3 про рішення по опрацюванню підписних листів виборців щодо відкликання сільського голови за народною ініціативою, було прийнято рішення від 09.08.2018 №17-1/VIII "Про дострокове припинення повноважень сільського голови за народною ініціативою".
Суд першої інстанції відмовив в частині позовних вимог та вказав, що Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не містить положення щодо порядку поновлення на посаді особи, яка займала посаду голови відповідної ради, оскільки зазначена посада відповідно до приписів Закону України "Про місцеві вибори" є виборною посадою, а у відповідності до положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Закону України "Про місцеві вибори" депутати сільської ради хоча і наділені повноваженнями припиняти повноваження сільського голови, проте, не наділені повноваженнями щодо поновлення на посаді/обрання сільського голови.
Також, суд першої інстанції зазначав, що оскільки підставною винесення відповідачем рішення від 09.08.2018 №17-1/VIII слугувала постанова засідання Демківської сільської виборчої комісії від 31.07.2018 №3 про рішення по опрацюванню підписних листів виборців щодо відкликання сільського голови за народною ініціативою, яка не оскаржується позивачем, а тому суд не бере до уваги доводи позивача щодо порушення порядку збору підписних листів про відкликання сільського голови за народною ініціативою, у зв'язку з чим оскаржуване рішення сільської ради 09.08.2018 №17-1/VIII "Про дострокове припинення повноважень сільського голови за народною ініціативою" скасуванню не підлягає.
Даючи правову оцінку викладеним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97) .
Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону №280/97 сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 12 Закону №280/97 сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
Згідно з п. 16 ч. 1 ст. 26 Закону №280/97 виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 42 Закону №280/97 повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.
Згідно ч. 1 ст. 79 Закону №280/97 повноваження сільського, селищного, міського голови, вважаються достроково припиненими у разі: 1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови; 2) припинення його громадянства; 3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; 3-1) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов'язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов'язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; 4) відкликання з посади за народною ініціативою; 5) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер; 6) його смерті.
З матеріалів справи вбачається, що Демківською сільською радою Драбівського району Черкаської області винесено рішення від 06.07.2018 №16-2/VIII "Про висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення його повноважень", у відповідності до ч.2 ст.79 та п.10 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у зв'язку з невиконанням позивачем своїх службових обов'язків, яким висловлено недовіру сільському голові ОСОБА_2
Судом першої інстанції вважав, що скаржуване рішення від 06.07.2018 №16-2/VIII "Про висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення його повноважень" не містить будь-яких посилань на те, яка саме обставина, передбачена ст. 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" слугувала підставою для припинення повноважень сільського голови, якими саме діями та які конкретно статті Конституції України або законів України, порушено ОСОБА_2, які саме права і свободи громадян були порушені позивачем або які саме повноваження вона не виконувала, як сільський голова, а тому вважав наявними підстави для визнання його протиправним та скасування.
Наразі, позивач апелянт стверджує , що суд першої інстанції безпідставно, дійшовши висновків про протиправність рішення відповідача від 06.07.2018 №16-2/VIII "Про висловлення недовіри сільському голові та дострокове припинення його повноважень", не поновив її на посаді сільського голови.
Колегія суддів вважає правильними висновки суду першої інстанції в цій частині з огляду на таке.
Частиною п'ятою статті 235 КЗпП України передбачено, що рішення про поновлення на роботі незаконно звільненого працівника, прийняте органом, який розглядає трудовий спір, підлягає негайному виконанню, такі саме вимоги передбачені і пунктом третім частини першої статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України, в якому визначено, що негайно виконуються постанови суду про поновлення на посаді у відносинах публічної служби.
Разом з тим, законом встановлено певну процедуру прийняття особи на посаду сільського голови.
Так, згідно ч. 2 ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядки, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.
Відтак, посада сільського голови є виборною та передбачає спеціальний порядок обрання та звільнення.
При цьому, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не містить положення щодо порядку поновлення на посаді особи, яка займала посаду голови відповідної ради.
З огляду на виборність посади сільського голови, особа яка займала цю посаду до припинення повноважень, не може бути автоматично поновлена на цю посаду, оскільки на таку посаду особа має бути обрана відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, а тому відсутні правові підстави для поновлення позивача на посаді та стягнення на її користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Щодо решти позовних вимог колегія суддів зазначає таке.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
В силу положень ч. 1 та ч. 2 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
З системного аналізу зазначених правових норми вбачається, що підставою адміністративного позову є обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, доводить факт порушення своїх прав.
При цьому, предметом позову є певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
В той же час, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити, що у зв'язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
Колегія суддів звертає увагу, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись, зокрема з поміж іншого, про наявність права на позов у матеріальному розумінні, а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.
Предметом позову в даній справі, крім іншого, є правомірність рішення відповідача від 09.08.2018 №17-1/VIII "Про дострокове припинення повноважень сільського голови за народною ініціативою".
Так, Демківською сільською радою Драбівського району Черкаської області відповідно до ч. ч. 5, 6 ст. 79 Закону України "Про місцеве самоврядування", на підставі постанови засідання Демківської сільської виборчої комісії від 31.07.2018 №3 про рішення по опрацюванню підписних листів виборців щодо відкликання сільського голови за народною ініціативою, було прийнято рішення від 09.08.2018 №17-1/VIII "Про дострокове припинення повноважень сільського голови за народною ініціативою".
Позивач стверджує про протиправність зазначеного рішення виключно з огляду на те, що відкликання сільського голови за народною ініціативою є неправомірним, оскільки процедура такого відкликання була проведена без дотримання вимог чинного законодавства, зокрема, відсутність доказів створення ініціативної групи, порушення порядку зборів підписних листів про відкликання сільського голови, оформлення підписних листів з порушенням вимог та їх підробку.
Колегія суддів відхиляє такі доводи, оскільки питання правомірності та дотримання порядку відкликання позивача, як сільського голови за народною ініціативою відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не є предметом розгляду даної справи.
Крім того, доказів скасування або визнання нечинними постанов Демківської виборчої комісії Драбівського району Черкаської області про відкликання позивача за народною ініціативою, як сільського голови суду не надано.
Будь-яких інших доводів про порушення відповідачем чинного законодавства під час прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень позивача як сільського голови, порушення процедурних питань тощо ні позовні заяви ні апеляційні скарги не містять.
Відтак, позовні вимоги про визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 09.08.2018 №17-1/VIII "Про дострокове припинення повноважень сільського голови за народною ініціативою" є необґрунтованими та такими, що задоволенню не підлягають.
У свою чергу, відповідно до частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Доводи апеляційної скарги є аналогічними доводам позовної заяви та висновків суду першої інстанції не спростовують.
Враховуючи викладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи вимоги законодавства України, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про часткову відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_2 до Демківської сільської ради Драбівського району Черкаської області, треті особа - Демківська сільська виборча комісія Драбівського райну Черкаської області про скасування рішень, поновлення на посаді та стягнення коштів.
Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до вимог ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.
Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення позивача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року - залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05 березня 2019 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст складено - 24.04.19.
Головуючий суддя Л.В.Бєлова
Судді Н.В. Безименна,
А.Ю.Кучма