Справа № 712/16022/18
22 квітня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Аліменка В.О.,
суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,
за участю секретаря Лебедєвої Ю.Б.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Горохова Василя Віталійовича на рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 30 січня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Горохова Василя Віталійовича, третя особа: Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області про скасування рішення суб'єкта владних повноважень, -
ОСОБА_3 (далі - позивач) звернувся до суду із адміністративним позовом до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням і охороню земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Горохова Василя Віталійовича (далі - відповідач) в якому просив скасувати постанову про накладення адміністративного стягнення № 416-ДК/0625По/08/01/-18 від 19 листопада 2018 року.
Рішенням Соснівського районного суду м. Черкаси від 30 січня 2019 року постанову Головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Жашківському, Маньківському, Монастирищенському, Уманському, Христинівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області - державного інспектора у сфері державного контролю за використанням і охороню земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГОРОХОВА Василя Віталійовича № 416-ДК/0625По/08/01/-18 від 19 листопада 2018 року по справі про адміністративне правопорушення, передбаченого ст. 531 КпАП України, відносно ОСОБА_3 - скасовано, а справу про адміністративне правопорушення - закрито.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити в задоволені позову.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги та інші наявні у справі докази, колегія суддів приходить до наступного.
Як було встановлено судом першої інстанції та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, постановою Головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Жашківському, Маньківському, Монастирищенському, Уманському, Христинівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області - державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Гороховим В.В. № 416-ДК/0625По/08/01/-18 від 19 листопада 2018 року відповідно до ст. ст. 531 КпАП України ОСОБА_3 як директора ДП «Умань-Агро» визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 340 гривень. Окрім того, визначено, що ним внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки заподіяно матеріальну шкоду в розмірі 43 646 гривень.
Постановою встановлено самовільне використання земельної ділянки державної власності площею 9,5046 га, кадастровий номер НОМЕР_1, сільськогосподарського та історико-культурного призначення ДП «Мань-Агро» в адмінмежа Синицької сільської ради Христинівського району за межами населеного пункту для ведення товарного сільськогосподарського виробництва - вирощування сої.
Підставою для винесення оскаржуваної Постанови є матеріали перевірки дотримання вимог земельного законодавства, а саме: Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 26.09.2018 року № 416-ДК/944/АП/09/01 /-18, Акт обстеження земельної ділянки від 26.09.2018 року № 416-ДК/405/АО/Ю/01/-18, Протокол про адміністративне правопорушення від 05.11.2018 року № 416/ДК/0615/7/07/01/-18 та Припис від 05.11.2018 року № 416/ДК/0643Пр/03/01/-18 про притягнення ОСОБА_3 до адміністративної відповідальності за ст. 531 КпАП України та ст. 211 Земельного кодексу України, які, як вказує позивач, отримані Дочірнім підприємством «УМАНЬ - АГРО» 14 листопада 2018 року.
Відповідно до ст. 268 КпАП України позивачем були надані письмові пояснення за вux. № 449 від 16.11.2018 року, в яких зазначено про необґрунтованість Протоколу про адміністративне правопорушення від 05.11.2018 року № 416/ДК/0615/7/07/01/-18 та Припису від 05.11.2018 року № 416/ДК/0643Пр/03/01/-18, оскільки на сьогоднішній день Дочірнє підприємство «УМАНЬ - АГРО» не використовує і не використовувало земельну ділянку державної власності сільськогосподарського призначення в адміністративних межах Синицької сільської ради Христинівського району за межами населеного пункту площею 9,5046 га з кадастровим номером НОМЕР_1.
Окрім того вказав, що Дочірнє підприємство «УМАНЬ - АГРО» в 2018 році обробляло суміжні земельні ділянки на законних на те правових підставах (за наявності належним чином оформлених і зареєстрованих договорів оренди земельних ділянок).
Однак, незважаючи на викладені обставини, 28 листопада 2018 року Дочірнім підприємством «УМАНЬ - АГРО» була отримана оскаржувана Постанова про накладення адміністративного стягнення № 416-ДК/0625По/08/01/-18 від 19 листопада 2018 року.
29 листопада 2018 року, не погоджуючись із зазначеною Постановою, позивачем була подана Скарга до Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області.
21 грудня 2018 року за вх. № 388 від Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області позивачем отримано відмову у задоволенні Скарги.
Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
Приймаючи рішення про закриття справи, суд першої інстанції дійшов висновку що під час складання постанови по справі про адміністративне правопорушення відповідачем були порушені вимоги ст. ст. 268, 283 КпАП України. Крім того, дослідивши надані позивачем докази суд зазначив, що в діях позивача відсутній склад адміністративного правопорушення, оскільки в матеріалах справи відсутні підтверджуючі дані про вчинення даного правопорушення. За таких обставин, суд дійшов висновку, що оскаржувана постанова є незаконною та підлягає до скасування, а справа про адміністративне правопорушення - до закриття, що передбачено п. 3 ч. 3 ст. 286 КАС України.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.
Вирішуючи спір по суті, суд виходить з того, що згідно статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Частиною першою статті 188 Земельного кодексу України передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Статтею 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно ч. 2 ст. 5 цього Закону державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
При цьому, положеннями статті 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» установлено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
Водночас, стаття 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачає, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України; передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення; проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.
З аналізу наведених правових норм вбачається, що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, мають право, зокрема, здійснювати перевірку об'єктів - земельних ділянок, що перебувають у користуванні юридичних і фізичних осіб, складати акти та приписи, за результатами таких перевірок.
В свою чергу, відповідно до ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.
У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Системний аналіз наведених правових норм надає підстави для висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Черкаській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Крім того, з наведених правових норм вбачається, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок.
При цьому, після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 лютого 2013 року № 104 та від 12 липня 2012 року № 424, порядок проведення перевірки суб'єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Відповідно до висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 10.07.2018 у справі № 818/1511/17, порядок проведення перевірки суб'єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватись відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Стаття 53-1 КУпАП та ст. 211 Земельного кодексу України передбачають адміністративну відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки. Одним із способів самовільного зайняття земельних ділянок є заволодіння ними без дозволу органів, уповноважених приймати рішення про надання ділянок. Відповідно до ст. 125 Земельного кодексу України склад цього адміністративного правопорушення формують ситуації, за яких особа займає земельну ділянку до моменту отримання нею документа, що посвідчує її право на неї, та його державної реєстрації або приступає до використання ділянки до встановлення її меж у натурі (на місцевості).
При розгляді питання про накладення адміністративного стягнення державний інспектор відповідно до вимог КпАП України повинен був належним чином з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення саме позивачем та чи винна особа в його вчиненні.
Відповідно до положень ст. 9 КупАП, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Відповідно до положень ст.ст. 10, 11 КУпАП адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків. Адміністративне правопорушення визнається вчиненим з необережності, коли особа, яка його вчинила, передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоч повинна була і могла їх передбачити.
Згідно зі статтею 251 КУпАП України, доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до ст. 280 КУпАП України, орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Статтею 268 ч.1 КУпАП України передбачені права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності (Положення частини першої статті 268, за яким обмежується право на вільний вибір особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, як захисника своїх прав, крім адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи втратили чинність як такі, що є неконституційними на підставі Рішення Конституційного Суду N 13-рп/2000 від 16.11.2000 року), де вказано, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
При розгляді питання про накладення адміністративного стягнення державний інспектор відповідно до вимог КпАП України повинен був належним чином з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення саме посадовою особою Дочірнім підприємством «УМАНЬ - АГРО» та чи винна особа в його вчиненні.
В свою чергу, як вірно встановлено судом першої інстанції, відповідачем не надано відомостей, що ним під час проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства до Дочірнього підприємства «УМАНЬ - АГРО» направлялися звернення чи запити щодо отримання інформації та надання документів, що підтверджують користування підприємством «УМАНЬ - АГРО» земельними ділянками, розташованими в адміністративних межах Синицької сільської ради Христинівського району.
Дочірнє підприємство «УМАНЬ - АГРО», як і його посадові особи, не були повідомлені про проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства. Тому позивач, як посадова особа Дочірнього підприємства «УМАНЬ - АГРО», не мав нагоди відмовитися від підписання протоколу, оскільки взагалі не був обізнаний про факт його складання.
Про це свідчать також той факт, що на адресу відповідача були направлені матеріали адміністративної справи: Акти, Протокол про адміністративне правопорушення та Припис, у яких відсутні будь - які відмітки про відмову позивача від ознайомлення з ними та підписання, оскільки позивач не був присутнім при складанні протоколу про адміністративне правопорушення, оскільки судом достовірно встановлено, що він не був повідомлений про проведення перевірки; відповідачем не надсилалося жодних звернень та/або запитів щодо надання пояснень та документів, що стосуються предмету перевірки.
Акт перевірки та інші матеріали адміністративної справи не містять жодних прямих чи опосередкованих доказів щодо використання Дочірнім підприємством «УМАНЬ-АГРО» зазначених в матеріалах адміністративної справи земельних ділянок. Крім того, відсутні будь- які свідчення третіх осіб ті інші належні та допустимі докази, які б вказували про самовільне зайняття Дочірнім підприємством «УМАНЬ - АГРО» зазначених земельних ділянок шляхом їх використання як протягом 2018 року, так і протягом минулих періодів, а також здійснення Дочірнім підприємством «УМАНЬ - АГРО» відповідних технологічних заходів з вирощування сільськогосподарських культур на цих земельних ділянках (підготовка грунту, посів, внесення добрив і засобів захисту рослин, збирання врожаю та інше). Допитаний в судовому засіданні свідок ОСОБА_5 вказав, що земельна ділянка, з-приводу якої притягується до адміністративної відповідальності позивач, перебуває у його користуванні з 2017 року. Земельна ділянка має незручне розташування, а тому не обробляється в повній мірі, соя там не вирощувалася. Однак, вказані факти відповідачем під час проведення перевірки та розгляду справи про адміністративне правопорушення не перевірялися. Крім того дані обставини ним були повідомлені Горохову В.В., який на них не відреагував.
Крім того, відповідно до п. 2 Наказу від 13.09.2018 року № 416-ДК термін проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства встановлений з 13.09.2018 по 26.09.2018. Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки № 416-ДК/944/АП/09/01/-18 складено 26 вересня 2018 року.
При цьому свідком, ОСОБА_6 (за участі якої, як землевпорядника, безпосередньо проводилася перевірка) письмові пояснення надано лише 18 жовтня 2018 року, тобто, зі сплином майже місяця після проведення перевірки.
Протокол про адміністративне правопорушення № 416/ДК/0615/7/07/01/-18 та Припис № 416/ДК/0643Пр/03/01/-18 складено 05 листопада 2018 року.
Обґрунтовуючи правомірність дій при встановленні особи, винної у скоєнні адміністративного правопорушення, відповідач посилається на показання свідків, ОСОБА_7 та ОСОБА_8, письмові пояснення, від яких відібрано відповідачем 19 листопада 2019 року, тобто, вже після складання протоколу про адміністративне правопорушення та винесення припису про усунення порушень.
На вищевказані докази відсутні посилання й у Рішенні Головного управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області «щодо розгляду скарги на Постанову по справі про адміністративне правопорушення» №416-ДК/0008/РПО/02/01/-18, що взагалі ставить під сумнів їх наявність при розгляді справи про адміністративне правопорушення та винесення спірної постанови.
Інформація Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельні ділянки, що знаходяться у користуванні Дочірнього підприємства «УМАНЬ - АГРО», взагалі отримана 16 січня 2019 року, і підтверджує, що Дочірнє підприємство «УМАНЬ - АГРО» в 2018 році обробляло суміжні земельні ділянки на законних на те правових підставах (за наявності належним чином оформлених і зареєстрованих договорів оренди земельних ділянок).
Посилання відповідача на Наказ Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області № 23-10514/14-16-СГ від 10.10.2016 року лише підтверджує той факт, що на сьогодні Дочірнє підприємство «УМАНЬ - АГРО» припинило користуватися спірною земельною ділянкою. Судом встановлено, що з дати винесення зазначеного наказу до дати проведення перевірки, тобто, протягом майже двох років, жодних заяв чи повідомлень щодо проведення перевірок фактичного користування спірною земельною ділянкою на адресу Дочірнього підприємства «УМАНЬ - АГРО» не надходило.
Доводи апеляційної скарги не спростовують вищенаведене.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Приймаючи до уваги те, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, висновки суду доводами апелянта не спростовані, колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав для задоволення апеляційної скарги.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Горохова Василя Віталійовича - залишити без задоволення, рішення Соснівського районного суду м. Черкаси від 30 січня 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Суддя-доповідач В.О. Аліменко
Судді Н.В. Безименна
А.Ю. Кучма