Справа № 2340/2759/18 Суддя (судді) першої інстанції: В.В. Гаращенко
18 квітня 2019 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого-судді: Кучми А.Ю.
суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.,
за участю секретаря: Прудіус І.С.,
розглянувши за відсутності осіб, які беруть участь в справі, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до ст. 229 КАС України у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23.10.2018 (м. Київ, дата виготовлення повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Черкаської обласної державної адміністрації про скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_2 звернувся з позовом до Черкаської обласної державної адміністрації, в якому просив суд:
1) визнати протиправним та скасувати рішення комісії Черкаської обласної державної адміністрації з питань видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, оформленого протоколом №5 від 31.05.2018 про відмову позивачу у встановленні статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи та видачі посвідчення категорії І;
2) зобов'язати Черкаську обласну державну адміністрацію видати позивачу посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи І із вкладкою.
Позовні вимоги позивача обґрунтовано тим, що відповідач незважаючи на наявність у позивача захворювання, яке виникло внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС та призвело до інвалідності, що підтверджується довідкою до акту огляду медико-соціальною експертної комісією, протиправно не направив подання до Департаменту соціального захисту населення Черкаської обласної державної адміністрації про встановлення позивачу статусу громадянина, який постраждав внаслідок Чорнобильської катастрофи І категорії.
У відзиві на позовну заяву відповідач зазначив, що позивачу правомірно відмовлено у видачі посвідчення (категорії 1) як особі, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи у зв'язку із виключенням з 01.01.2015 зони посиленого радіоекологічного контролю з числа зон, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи. На думку відповідача, оскільки на час встановлення захворювання пов'язаного з впливом аварії на ЧАЕС та інвалідності ІІ групи позивач не проживав в зоні посиленого радіологічного контролю, тому підстави для задоволення позовних вимог - відсутні.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Зокрема, апелянт вказує на те, що статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи категорії 4 зберігається за особою, якій він присвоєний. Посвідчення 4 категорії є діючим, тому на момент звернення із заявою про надання посвідчення потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії, позивач мав статус особи, потерпілої внаслідок Чорнобильської катастрофи 4 категорії так як проживав у місті Каневі та отримав захворювання у зв'язку з проживанням на забрудненій території. При цьому, виключення зони посиленого радіоекологічного контролю з переліку радіоактивно забруднених територій не позбавляє осіб, яким раніше видані посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи відповідного статусу, що узгоджується з правовою позицією Верховного Суду від 25.05.2018 у справі №802/1445/17.
Згідно з відзивом на апеляційну скаргу позивач на час встановлення захворювання, пов'язаного з впливом аварії на ЧАЕС та інвалідності не проживає в зоні посиленого радіоекологічного контролю, згідно змін до законодавства, оскільки така зона виключена з переліку. Дана обставина унеможливлює видачу посвідчення категорії 1.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019 клопотання Черкаської обласної державної адміністрації про зупинення провадження у справі задоволено, зупинено апеляційне провадження у справі до набрання законної сили рішенням Верховного Суду у справі № 697/121/17.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.04.2019 провадження у справі за апеляційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року - поновлено.
Особи, які беруть участь в справі в судове засідання не з'явилися, про дату та час слухання справи були повідомлені належним чином.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню.
Згідно з ст. 317 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Як свідчать матеріали справи, відповідно до посвідчення серії НОМЕР_1, виданого Канівським міськвиконкомом 10.12.1992, ОСОБА_2 має статус громадянина постраждалого від Чорнобильської катастрофи категорії 4, як такий, що постійно проживав у зоні посиленого радіологічного контролю у 1986 -1992 роках (а.с. 16 зворот).
Згідно довідки акту огляду МСЕК №1 серії НОМЕР_2, захворювання пов'язане з впливом аварії на ЧАЕС та позивачу встановлена І група інвалідності з 15.05.2018 (а.с. 17).
У відповідності до експертного висновку Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України від 26.03.2018 № 8666, за результатами розгляду звернення позивача від 15.03.2018 №54 позивачу встановлено основний діагноз - рак прямої кишки. Захворювання позивача пов'язане з впливом аварії на Чорнобильській АЕС (а.с. 17 зворот).
Згідно витягу із протоколу № 5 засідання комісії Черкаської облдержадміністрації з питань видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи від 31.05.2018, за наслідками розгляду справи позивача щодо визначення статусу особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи, категорії 1, на підставі наданих документів, відповідно до Закону України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», роз'яснень Міністерства соціальної політики України від 18.04.2017 №245/0/76-17 та від 22.08.2017 №16900/0/2-17/29 вирішено відмовити у встановленні статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи та видачі посвідчення категорії 1 (а.с. 18).
Вважаючи порушенням своїх прав з боку відповідача та з метою їх відновлення позивач звернувся за захистом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивач на час встановлення захворювання, пов'язаного з впливом аварії на Чорнобильській АЕС та інвалідності не проживає в зоні посиленого радіоекологічного контролю, так як згідно вищенаведених змін до законодавства така зона відсутня, отже, посвідчення потерпілого 4 категорії втратило чинність з 01.01.2015, тому підстави для задоволення позовних вимог відсутні.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Спеціальним законом, який регулює захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розв'язання пов'язаних з нею проблем медичного і соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території; громадян, які постраждали внаслідок інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та розв'язання пов'язаних з цим проблем медичного і соціального характеру є Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991 №796-XII (далі - Закон № 796-XII).
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 9 Закону № 796-ХІІ особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є, зокрема, потерпілі від Чорнобильської катастрофи - громадяни, включаючи дітей, які зазнали впливу радіоактивного опромінення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Пунктом 4 частини першої статті 11 Закону № 796-XII визначено, що особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови, що вони за станом на 1 січня 1993 року прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у цій зоні не менше чотирьох років, належать до потерпілих від Чорнобильської катастрофи.
У відповідності до пункту 1 частини першої статті 14 Закону № 796-XII, до 1 категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, належать інваліди з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи (статті 10, 11, частина третя статті 12 вказаного Закону), щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу.
Статтею 12 Закону № 796-XII передбачено, що причинний зв'язок між захворюванням, пов'язаним з Чорнобильською катастрофою, частковою або повною втратою працездатності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і Чорнобильською катастрофою визнається встановленим (незалежно від наявності дозиметричних показників чи їх відсутності), якщо його підтверджено під час стаціонарного обстеження постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи уповноваженою медичною комісією не нижче обласного рівня або спеціалізованими медичними установами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, які мають ліцензію центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я.
Правила видачі посвідчень учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи, регламентується Порядком видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 року № 51 (далі - Порядок №51) (чинного на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з абзацом першим пункту 3 Порядку №51 інвалідам з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілим від Чорнобильської катастрофи, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворим внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу, віднесеним до категорії 1, а також учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які працювали у зоні відчуження з моменту аварії до 1 липня 1986 р. - незалежно від кількості робочих днів, з 1 липня 1986 р. до 31 грудня 1986 р. - не менше 5, а у 1987 р. - не менше 14 календарних днів, віднесеним до категорії 2, видаються посвідчення синього кольору, серія А.
Відповідно до абзацу дев'ятого пункту 10 Порядку №51, посвідчення видаються потерпілим від Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорії 1, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про встановлення інвалідності відповідної групи, пов'язаної з наслідками Чорнобильської катастрофи.
Отже, особа набуває статусу постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії у разі, якщо вона вже має статус потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи іншої категорії та їй встановлено інвалідність, щодо якої встановлено причинний зв'язок із Чорнобильською катастрофою.
З матеріалів справи вбачається, що позивач має статус особи, потерпілої від наслідків аварії на ЧАЕС, 4 категорії, оскільки проживав та/або працював чи постійно навчався, станом на 01.01.1993 на території зони посиленого радіоекологічного контролю не менше чотирьох років (а.с. 16 зворот).
Центральною міжвідомчою експертною комісією МОЗ та МНС України по встановленню причинного зв'язку хвороби, що призвели до інвалідності та смерті з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС на засіданні № 54 від 15 березня 2018 року встановлено, що причинний зв'язок хвороби позивача з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, що підтверджується листом № 8666 від 26 березня 2018 року (а.с. 17 зворот).
З 15 травня 2018 року позивачу встановлено безстроково І групу інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного із впливом аварії на Чорнобильській АЕС, що підтверджується довідкою до акту огляду медико-соціальною експертною комісією серії НОМЕР_2 (а.с.17).
Таким чином, враховуючи, що позивач зазнав впливу шкідливих радіоактивних речовин за весь час проживання на території зони посиленого радіоекологічного контролю та з урахуванням зазначених норм колегія суддів вважає, що позивач має право на встановлення статусу потерпілої внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії.
Позицію відповідача щодо втрати ОСОБА_2 статусу потерпілого 4 категорії у зв'язку з набранням чинності Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 №76-VIII, яким було виключено зону посиленого радіоекологічного контролю, у якій проживає позивач, з переліку радіоактивно забруднених територій, колегія суддів вважає помилковою, з огляду на таке.
Так, визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій було наявне у статті 2 Закону № 796-XII.
Згідно з вказаною статтею, до зон радіоактивного забруднення належать: зона відчуження, зона безумовного (обов'язкового) відселення, зона гарантованого добровільного відселення та зона посиленого радіоекологічного контролю.
Аналогічне визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій містилося у статті 2 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи».
Разом з тим, з 01.01.2015 набрав чинності Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 № 76-VIII, яким статтю 2 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» було виключено, а також виключено абз. 5 частини другої ст. 2 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», який визначав зону посиленого радіоекологічного контролю як одну із зон радіоактивно забруднених територій.
Однак, на думку колегії суддів, виключення із правового регулювання зони, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, як зони посиленого радіоекологічного контролю, є наслідком скасування лише компенсацій та пільг особам, віднесеним до категорії 4, які були гарантовані державою до 01.01.2015.
У той же час, жодних змін у правовому регулюванні статусу потерпілих від Чорнобильської катастрофи в Законі України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» не відбулось.
При цьому, наявність статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи категорії 4 пов'язане, зокрема, з фактом постійного проживання або постійної роботи чи постійного навчання на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови проживання або роботи чи постійного навчання станом на 1 січня 1993 року у цій зоні не менше чотирьох років, в той час як зона посиленого радіоекологічного контролю існувала до 01.01.2015.
Отже, статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи категорії 4 зберігається за особою, якій він присвоєний, довічно, оскільки його отримання до 01.01.2015 відбулось правомірно, а зміни, внесені до законодавства про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, жодним чином не вплинули на статус потерпілих від Чорнобильської катастрофи категорії 4, який було отримано до 01.01.2015.
Відтак, висновки комісії Черкаської облдержадміністрації з питань видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, викладені у витягу з протоколу №5 від 31.05.2018 щодо втрати позивачем відповідного статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи категорії 4, у зв'язку з виключенням з 01.01.2015 такої зони як зона посиленого радіоекологічного контролю з правового регулювання, колегія суддів вважає протиправними.
У своїй постанові від 20.03.2019 у справі № 697/121/17 Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду дійшла такого висновку про застосування підпункту 1 пункту 4 Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» № 76-VIII від 28.12.2014: виключення з 01.01.2015 зони посиленого радіоекологічного контролю із переліку радіоактивно забруднених територій не позбавляє статусу потерпілого осіб, яким раніше, до 31.12.2014, було встановлено статус і видано посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи. Особа, якій видано безтермінове посвідчення громадянина, який постійно проживав на території зони посиленого радіологічного контролю (категорія 4), для цілей застосування пункту 1 частини 1 статті 14 Закону «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» № 796-XII, вважається потерпілим від Чорнобильської катастрофи.
Таким чином, слід визнати протиправним та скасувати рішення комісії Черкаської обласної державної адміністрації з питань видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, оформленого протоколом №5 від 31.05.2018 про відмову позивачу у встановленні статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи та видачі посвідчення категорії І.
Посилання суду першої інстанції на постанову Верховного Суду від 26.06.2018 у справі №375/555/17, в якій застосовано протилежний підхід щодо втрати особою статусу потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 4, у зв'язку з виключенням зони посиленого радіоекологічного контролю суд апеляційної інстанції не приймає до уваги, оскільки жодних висновків та аргументів, які б свідчили про наявність підстав для зміни відповідного правового регулювання Верховний Суд у цій постанові не навів.
Крім того, у відповідності до частини п'ятої статті 242 КАС України суд лише враховує висновки щодо застосування норм права, викладених в постановах Верховного Суду, які не є обов'язковими.
Щодо позовних вимог про зобов'язання Черкаську обласну державну адміністрацію видати позивачу посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи І із вкладкою, слід зазначити наступне.
Згідно з абзацом 2 пункту 10 Порядку №51 видача посвідчень провадиться: іншим потерпілим і учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також дружині (чоловіку) або опікуну дітей померлого громадянина, смерть якого пов'язана з Чорнобильською катастрофою - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за поданням місцевих органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування за місцем проживання.
У відповідності до абзацу двадцятого вказаного пункту рішення про видачу або відмову у видачі посвідчення приймається у місячний термін з дня надходження необхідних документів до органу, що видає посвідчення.
Таким чином, передумовою для розгляду і вирішення питання про видачу або відмову у видачі посвідчення особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, є надходження до органу, що видає посвідчення (в даному випадку, Департамент соціального захисту населення Черкаської обласної державної адміністрації) необхідних документів (подання).
Так, розпорядженням виконавчого органу Черкаської обласної державної адміністрації від 27.11.2009 №354 утворена Комісія з питань видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи для розгляду питань, пов'язаних із встановленням статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, видачі (відмови у видачі) відповідних посвідчень.
Вказана комісія є постійно діючим консультативно-дорадчим органом Черкаської обласної державної адміністрації, що фактично функціонує в Департаменті соціального захисту населення Черкаської обласної державної адміністрації та створена для розгляду питань щодо встановлення (підтвердження) статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та осіб, віднесених до відповідних категорій осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, а також розгляду питань встановлення факту участі громадян у ліквідації ядерних аварій.
Як свідчать матеріали справи, позивач звернувся із заявою на адресу уповноваженого органу - Комісії Черкаської облдержадміністрації з питань видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, в якій просив оформити та видати посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії, для чого надав передбачені законодавством документи.
Однак, згідно витягу із протоколу № 5 засідання комісії Черкаської облдержадміністрації з питань видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи від 31.05.2018, за наслідками розгляду справи позивача щодо визначення статусу особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи, категорії 1, на підставі наданих документів, відповідно до Закону України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України», роз'яснень Міністерства соціальної політики України від 18.04.2017 №245/0/76-17 та від 22.08.2017 №16900/0/2-17/29 вирішено відмовити у встановленні статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи та видачі посвідчення категорії 1 (а.с. 18).
Отже, Комісія Черкаської облдержадміністрації з питань видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, безпідставно відмовила позивачу у встановленні позивачу статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, та видачі посвідчення категорії 1, а тому колегія суддів приходить до висновку, що з метою повного захисту прав, свобод та інтересів позивача слід зобов'язати Комісію Черкаської облдержадміністрації з питань видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи видати ОСОБА_2 посвідчення потерпілого від аварії на ЧАЕС 1 категорії із вкладкою.
Проаналізувавши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції невірно надана правова оцінка обставинам справи, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню.
Керуючись ст. ст. 22,9 242, 243, 251, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_2 до Черкаської обласної державної адміністрації про скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення комісії Черкаської обласної державної адміністрації з питань видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, оформленого протоколом №5 від 31 травня 2018 року про відмову ОСОБА_2 у встановленні статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи та видачі посвідчення категорії І.
Зобов'язати Комісію Черкаської облдержадміністрації з питань видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи видати ОСОБА_2 посвідчення потерпілого від аварії на ЧАЕС 1 категорії із вкладкою.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.
Повний текст постанови виготовлено 22.04.2019.
Головуючий-суддя:А.Ю. Кучма
Судді:В.О. Аліменко
Н.В. Безименна