09 квітня 2019 року м. Дніпросправа № 335/15571/17 (2-а/335/103/2018)
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Юрко І.В., суддів: Чабаненко С.В., Чумака С.Ю.,
секретарі судового засідання Сколишеві О.О.,
за участі представника позивача Шустової В.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника прокурора Запорізької області на рішення Орджонікідзевського районного суду м.Запоріжжя від 14 листопада 2018 року в адміністративній справі №335/15571/17 (головуючий суддя 1-ї інстанції Воробйов А.В., повне рішення складено 23.11.2018 року) за позовом керівника Запорізької місцевої прокуратури №2 Запорізької області до Районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району (треті особи: Територіальний відділ освіти Вознесенівського району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, Департамент інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради) про визнання незаконною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії, , -
Позивач 14.12.2017 року звернувся до Орджонікідзевського районного суду м.Запоріжжя з позовом до Районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району, в якому просив:
- визнати незаконною бездіяльність районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району з питань забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на прилеглій території до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №20 екологічного профілю Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької гімназії №25 гуманітарного профілю Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької суспільно-гуманітарної гімназії №27 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №37 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №39 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №41 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №58 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів №72 з поглибленим вивченням хімії та біології Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №78 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької загальноосвітньої вечірньої школи І-ІІІ ступенів №31 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької гімназії «Контакт» Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького ліцею «Логос», ЗНВК Запорізька Січ» школа, КЗ «Запорізька спеціалізована загальноосвітня школа- інтернат спортивного профілю» Запорізької обласної ради, КЗ «Обласний дошкільний психоневрологічний центр санаторного, типу» Запорізької міської гади, КЗ «Хортицький національний навчально-реабілітаційний багатопрофільний центр» Запорізької обласної ради, Запорізького навчально-реабілітаційного центру-інтернат «Орієнтир» Запорізької обласної ради, Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №145 «Дружна сімейка» Запорізької міської ради Запорізької області, Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №155 «Калинка» Запорізької міської ради Запорізької області, Дошкільного навчального закладу, ясла-садок) №161 «Сніжинка» Запорізької міської ради Запорізької області, ЗНВК Запорізька Січ» дошкільний підрозділ;
- зобов'язати відповідача вжити заходів щодо забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на території прилеглій до дитячих навчальних закладів Вознесенівского району, а саме обладнати територію прилеглу до вказаних вище навчальних закладів відповідними дорожніми знаками у належній кількості.
Рішенням Орджонікідзевського районного суду м.Запоріжжя від 14 листопада 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, заступник прокурора Запорізької області подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду першої інстанції скасувати та задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Відповідач надав апеляційному суду відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Представник прокуратурі в судовому засіданні апеляційної інстанції вимоги апеляційної скарги підтримав, просив їх задовольнити.
Представники відповідача та третії осіб в судове засідання апеляційної інстанції не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.
Відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на апеляційну скаргу, встановила наступне.
З матеріалів справи вбачається, що в ході обстеження стану під'їзних шляхів, наявності пішохідних переходів, дорожніх знаків та дорожньої розмітки до дошкільних та шкільних закладів Вознесенівського району, виявлено ряд порушень, які негативно впливають на безпеку дорожнього руху транспорту та пішоходів у Вознесенівському районі м.Запоріжжя. Управлінням патрульної поліції в м.Запоріжжі ДПП за результатами обстеження 28.08.2017 року складені акти обстеження вулиць, прилеглих до загальноосвітніх та дошкільних навчальних закладів, які підписані начальником відділу житлово-комунального господарства районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району, головним спеціалістом відділу ЖКГ районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району, головним спеціалістом сектору культури та спорту районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району, головним спеціалістом дорожньо-мостового відділу департаменту інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради, старшим інспектором сектору безпеки дорожнього руху Управління патрульної поліції в м.Запоріжжі Департаменту патрульної поліції (а.с.82).
Відповідно до вказаних актів встановлено наступне:
1.Прилегла до Запорізької ЗО школи І-ІІІ ступенів №20 екологічного профілю Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: бульвар Шевченка, 49, м.Запоріжжя, територія не обладнана 4 одиницями дорожнього знаку номер 1.33 «Діти».
2.Прилегла до Запорізької гімназії №25 гуманітарного профілю Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул.Патріотична, 76, м.Запоріжжя, територія не обладнана 1 дорожнім знаком 1.33 «Діти».
3.Прилегла до Запорізької суспільно-гуманітарної гімназії №27 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: бульвар Центральний, 15-А, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
4.Прилегла до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №37 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул.Кронштадтська, 17, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
5.Прилегла до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №39 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул.О.Матросова, 16, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
6.Прилегла до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №41 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул.Миру, 6, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1,33 «Діти».
7.Прилегла до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №58 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул.Поточна, 7, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
8.Прилегла до Запорізької спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів №72 з поглибленим вивченням хімії та біології Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул.Лермонтова, 21, м.Запоріжжя, територія де обладнана 1 дорожнім знаком 1.33 «Діти».
9.Прилегла до Запорізької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 78 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: бульвар Центральний, 12-А, м. Запоріжжя, територія не обладнана 1 дорожнім знаком 1.33 «Діти».
10.Прилегла до Запорізької загальноосвітньої вечірньої школи І-ІІІ ступенів №31 Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул.Північне шосе, 37, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
11.Прилегла до Запорізької гімназії «Контакт» Запорізької міської ради Запорізької області, що розташована за адресою: вул.Патріотична, 78-А, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
12.Прилегла до Запорізького ліцею «Логос», що розташована за адресою: вул.Рекордна, 27-А, м.Запоріжжя, територія не обладнана 4 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
13.Прилегла до ЗНВК «Запорізька Січ» школа, що розташована за адресою: вул.Січі, 3, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
14.Прилегла до КЗ «Запорізька спеціалізована загальноосвітня школа-інтернат спортивного профілю» Запорізької обласної ради, що розташований за адресою: вул.Патріотична, 7, м.Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
15.Прилегла до КЗ «Обласний дошкільний психоневрологічний центр санаторного типу» Запорізької міської ради, що розташований за адресою:вул. Миру, 12, м. Запоріжжя, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
16.Прилегла до КЗ «Хортицький національний навчально-реабілітаційний багатопрофільний центр» Запорізької обласної ради, що розташований за адресою: вул. Наукове містечко, 59, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
17.Прилегла до Запорізького навчально-реабілітаційного центру-інтернат «Орієнтир» Запорізької обласної ради, що розташований за адресою: вул. Крондштадська, 7, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
18.Прилегла до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №145 І «Дружна сімейка» Запорізької міської ради Запорізької області, що розташований за адресою: бульвар Центральний, 16-А, територія не обладнана 1 дорожнім знаком 1.33 «Діти».
19.Прилегла до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №155 калинка» Запорізької міської ради Запорізької області, що розташований за адресою: бульвар Центральний, 16-А, територія не обладнана 1 дорожнім знаком 1.33 «Діти».
20.Прилегла до Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №161 «Сніжинка» Запорізької міської ради Запорізької області, що розташований за адресою: бульвар Центральний, 15-Б, територія не обладнана 2 одиницями порожнього знаку 1.33 «Діти».
21.Прилегла до ЗНВК «Запорізька Січ» дошкільний підрозділ, що розташований за адресою: вул.Наукового містечка, 34, територія не обладнана 2 одиницями дорожнього знаку 1.33 «Діти».
Після проведених обстежень голові районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району інспектором СБДР Управління патрульної поліції ДПП НП 01.09.2017 року направлено відповідну вимогу, в якій вказано про виявлені порушення та зобов'язано усунути такі порушення до 03.09.2017 року, 06.09.2017 та 07.09.2017 року. Вказаною вимогою також попереджено, що у випадку невиконання вимоги можуть бути застосовані заходи щодо притягнення до адміністративної відповідальності за статтею 188-28 КУпАП (а.с.23-24).
Повторне обстеження управління патрульної поліції м. Запоріжжя 23.10.2017 засвідчило, що безпеку руху поблизу навчальних закладів не забезпечено.
Керівник Запорізької місцевої прокуратури №2 Запорізької області, з метою захисту інтересів держави в сфері охорони дитинства щодо забезпечення прав дітей на безпечні умови здобуття освіти, як складової гарантованого статті 53 Конституції України права на освіту, та відновлення законності під час здійснення навчального процесу в загальноосвітніх навчальних закладах, звернувся до суду із вказаним вище позовом.
Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив із того, що у розглянутому спорі відсутній як суб'єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду із цим позовом до відповідача, так і можливість взагалі за законом заявлення в судовому порядку таких вимог до відповідача.
Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог з огляду на таке.
Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Тобто, Конституція України визначає дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.
За приписами частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII (далі по тексту - Закон №1697) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Статтею 23 Закону №1697 врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з ч.3 ст.23 Закону №1697 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Відповідно до ч.6 ст.23 Закону №1697 під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).
Частиною 1 ст.24 Закону №1697 право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист
Згідно з ч.ч.3, 4 ст.5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обгрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.
При цьому, як зазначено вище, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обгрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
В розглядуваному випадку прокурор в позовній заяві в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує, що прокуратурою опрацьовано інформацію, управління патрульної поліції в м.Запоріжжя від 30.08.2017 року №9402/41/32/02-2017 щодо проведення обстеження вулично-шляхових мереж в зоні розташування дитячих навчальних закладів, які розташовані у Вознесенівському районі м.Запоріжжя, та зроблено висновок, що прилеглі до 21 дошкільного та шкільного закладу території не обладнані дорожніми знаками номер 1.33 «Діти». Відсутність вказаних знаків біля загальноосвітніх навчальних закладів створює ризики для нормального функціонування шкільних закладів та порушення інтересів держави в частині гарантування та можливості забезпечення прав дітей на освіту. Після проведених обстежень голові районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району інспектором СБДР Управління патрульної поліції ДПП НП 01.09.2017 року направлено відповідну вимогу, в якій вказано про виявлені порушення та зобов'язано їх усунути до 06.09.2017 року. Повторне обстеження управління патрульної поліції м.Запоріжжя 23.10.2017 року засвідчило, що безпеку руху поблизу навчальних закладів не забезпечено.
Також прокурором зазначено, що згідно з інформацією Департаменту інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради від 25.10.2017 року № 1269/01-37/01 до повноважень районних адміністрацій належить здійснення контролю та догляду за утриманням та загальним ремонтом об'єктів та споруд благоустрою, малих архітектурних форм, доріг, тротуарів та пішохідних доріжок та надання пропозицій з цих питань. Вказаний обов'язок закріплено у п.4.17 Положення про районну адміністрацію Запорізької міської ради по Вознесенівському, Дніпровському, Заводському, Комунарському, Олександрівському, Хортицькому, Шевченківському району, затвердженого рішенням Запорізької міської ради від 30.08.2017 року №75. Таким чином, балансоутримувач - районна адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району несе відповідальність за утримання та капітальний ремонт вулично-дорожньої мережі в межах Вознесенівського району м.Запоріжжя.
Згідно тексту адміністративного позову, попри вищенаведеного, відповідачем в порушення законодавства, не вжито заходів щодо забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на прилеглій до вказаних в акті 21 закладів освіти території, оскільки вони не обладнані дорожніми знаками 1.33 «Діти».
Бездіяльність районної адміністрації Запорізької міської ради по Вознесенівському району з питання забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів і пішоходів на прилеглій до загальноосвітніх та дошкільного дитячих навчальних закладів району території ставить під загрозу закріплені ст.ст. 3, 27, 49, 53 Конституції України права дітей на життя, охорону здоров'я та загальнодоступність освіти, грубо порушує вимоги Законів України «Про автомобільні дороги», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про дорожній рух», що полягає у невиконанні відповідачем обов'язків щодо забезпечення безпечних умов руху транспортних засобів та пішоходів вулицями і дорогами міста, утриманню у безпечному для дорожнього руху стані автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів.
Прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах Управлінням патрульної поліції в м.Запоріжжі ДПП, а не держави.
При цьому колегія суддів зазначає, що Управлінням патрульної поліції в м.Запоріжжі ДПП є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб'єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушується його права.
Колегія суддів враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v.RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v.RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005 року, заява 61517/00, п. 27).
Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Таким чином, суд приходить до висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та управління патрульної поліції в м.Запоріжжі ДПП, саме прокурором, а також не обгрунтовано підстави звернення до суду.
Крім того, позивач посилається на лист Департаменту інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради від 25.10.2017 року №1269/01-37/01 на п.4.17 Положення про районну адміністрацію, згідно якого районна адміністрація відповідно до покладених на неї завдань, має повноваження, зокрема, здійснення контролю та догляду за утриманням та капітальним ремонтом об'єктів та споруд благоустрою, малих архітектурних форм, доріг, тротуарів та пішохідних доріжок та надання пропозицій з цих питань.
Між тим, згідно пункту 4.17 Положення про районну адміністрацію до повноважень районної адміністрації є здійснення контролю та догляду за утриманням та капітальним ремонтом об'єктів та споруд благоустрою, малих архітектурних форм, доріг, тротуарів та пішохідних доріжок та надання пропозиції з цих питань.
Під контролем та доглядом розуміється надання своєчасної інформації та пропозицій з ремонту доріг, тротуарів та пішохідних доріжок до відповідальних за його проведення виконавчих органів Запорізької міської ради.
Право оперативного управління - це засноване на праві масності іншої особи і наданому нею інші повноваженні, право володіння, а також обмежені права користування і розпорядження майном в цілях і межах, встановлених власником.
Особа, в оперативному управлінні якої знаходиться майно, не має права розпоряджатися ним на свій розсуд, а може це робити лише в межах, встановлених власником.
Таким чином, результатом контролю та догляду є своєчасна інформація та пропозиції з ремонту доріг, тротуарів та пішохідних доріжок, а не обладнання їх пристроями регулювання дорожнього руху.
Відповідно до ст.16 Закону України «Про автомобільні дороги» вулиці і дороги міст ті інших населених пунктів знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування і є комунальною власністю.
Єдиним органом місцевого самоврядування на території м.Запоріжжя, який одночасно є власником вулиць і доріг міста та уповноважений здійснювати розподіл коштів місцевого бюджету на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг є Запорізька міська рада.
Відповідно до ч.3 ст.15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» орган державної влади або місцевого самоврядування за поданням підприємства чи балансоутримувача щорічно затверджує заходи з утримання та ремонту об'єкта благоустрою державної або комунальної власності на наступний рік та передбачає кошти на виконання цих заходів.
Так, на підставі рішення Запорізької міської ради від 21.12.2016 року №7 «Про затвердження Програми розвитку інфраструктури та комплексного благоустрою міста Запоріжжя на 2017-2019 роки» головним розпорядником бюджетних коштів та виконавцем робіт з поточного ремонту засобів регулювання дорожнього руху, нанесення дорожньої розмітці, а також заміна та встановлення дорожніх знаків визначено Департамент інфраструктури та благоустрою міста Запорізької міської ради.
Згідно з додатком 1.1 до даної програми прогнозні обсяги департаменту інфраструктури та благоустрою з поточного ремонту об'єктів благоустрою, будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт об'єктів благоустрою, в тому числі поточний ремонт засобів регулювання дорожнього руху на 2017 рік склали 631,411 тис. грн., на 2018 рік - 666,139 тис. грн., нанесення дорожньої розмітки на 2017 рік - 3090, 220 тис. грн., на 2018 рік - 3 260,182 тис. грн., заміна та встановлення дорожніх знаків - на 2017 рік - 1500,00 тис. грн., на 2018 рік - 1582,500 тис. грн.
Також, відповідно до п.3.1. Положення «Про Департамент інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради», затвердженого рішенням Запорізької міської ради від 25.01.2017 року №52, Департамент забезпечує контроль за станом утримання об'єктів благоустрою, які є комунальною власністю міста, зокрема, утриманням, якістю ремонту та будівництвом міських шляхів, які є комунальною власністю міста, обладнання їх пристроями регулювання дорожнього руху.
Таким чином, відповідно до наданих повноважень, районна адміністрація надає пропозиції до виконавчого комітету міської ради або до департаменту інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради як головного розпорядника бюджетних коштів з цього рівня, що і було виконано.
Районною адміністрацією направлялися листи з копією акту обстеження та вимогою поліції до ПРАТ СМП «Символ, КП «ЕЛУАШ», Департаменту інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради з метою вжиття заходів в межах повноважень.
ПРАТ СМП «Символ» листом від 22.01.2018 року №26-9-П-14 повідомило, що в листопаді місяці 2017 року було встановлено дорожній знак 1.33 по вул.Рекордній, буд.27А, інші знаки, зазначені в листі будуть встановлені при відповідному фінансуванні, оскільки виділені кошти на 2017 рік ПРАТ СМП «Символ» використані в повному об'ємі.
Департамент інфраструктури та благоустрою також підтверджує свої повноваження щодо обладнання об'єктів благоустрою пристроями регулювання дорожнього руху листом від 11.12.2017 року №1420/01-37/01, в якому зазначає, що план робіт по встановленню дорожніх знаків на 2017 рік в межах виділеного фінансування виконаний в певному обсязі по Вознесенівському району та факсограмою від 02.11.2017 року, відповідно до якого для підготовки до зимового періоду 2017-2018 років всім районним адміністраціям необхідно надати до Департаменту інфраструктури та благоустрою акти обстеження міських доріг.
Вищенаведене підтверджує те, що районні адміністрації лише надають пропозиції до Департаменту з цих питань, як до головного розпорядника бюджетних коштів в цій сфері.
Враховуючи вищевикладене, Запорізькою міською радою, як власником вулиць і доріг міста Запоріжжя визначено орган місцевого самоврядування в особі Департаменту інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради, уповноваженого здійснювати роботи з поточного ремонту засобів регулювання дорожнього руху, нанесення дорожньої розмітки, а також заміну та встановлення дорожніх знаків, тоді як у районної адміністрації відсутні повноваження щодо встановлення дорожніх знаків.
Більш того, представник Департаменту інфраструктури та благоустрою ЗМР був у складі комісії, про що свідчать акти обстеження ділянок вулично - шляхової мережі Вознесенівського району, які прилягають до територій дошкільних закладів від 28.08.2017 року, також отримав копії вказаних актів обстеження, а отже мав інформацію про необхідність встановлення відповідних дорожніх знаків, але не вжив жодного заходу відповідно до наданих повноважень. Як головний розпорядник бюджетних коштів в сфері благоустрою та обладнання об'єктів благоустрою пристроями регулювання дорожнього руху у разі відсутності фінансування, Департамент повинен був подати бюджетний запит на виділення коштів для цієї мети, що свідчить про бездіяльність саме Департаменту інфраструктури та благоустрою ЗМР.
Колегія суддв погоджується з висновком суду першої інстанції, що вимоги прокуратури про визнання незаконною бездіяльності районної адміністрації та зобов'язання вжити заходи щодо забезпечення умов руху транспортних засобів і пішоходів на території прилеглій до дитячих навчальних закладів Вознесенівського району є безпідставними та не підлягають задоволенню, оскільки до повноважень районної адміністрації не входить встановлення дорожніх знаків.
Прокуратурою не доведено порушення районною адміністрацією інтересів держави, оскільки матеріали справи не містять жодного належного доказу та відповідного обґрунтування, відтак, у задоволенні позову суд відмовляє.
На стадії апеляційного перегляду справи суд апеляційної інстанції не має процесуальних підстав для залучення до участі у справі належного позивача. До того ж саме позивачем в адміністративному позові визначений суб'єктний склад сторін.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду відсутні.
Керуючись статтями 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційну скаргу заступника прокурора Запорізької області на рішення Орджонікідзевського районного суду м.Запоріжжя від 14 листопада 2018 року в адміністративній справі №335/15571/17 залишити без задоволення.
Рішення Орджонікідзевського районного суду м.Запоріжжя від 14 листопада 2018 року в адміністративній справі №335/15571/17 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів.
Повний текст постанови складений 15 квітня 2019 року.
Головуючий - суддя І.В. Юрко
суддя С.В. Чабаненко
суддя С.Ю. Чумак