Головуючий І інстанції: Гетьман Л.В.
11 квітня 2019 р. Справа № 628/3067/18
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді Катунова В.В.,
Суддів: Бершова Г.Є. , Ральченка І.М. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Куп'янського міськрайонного суду Харківської області від 17.12.2018, вул. Першого Травня, 27a, м. Куп'янськ, Куп'янський, Харківська, 63701 по справі № 628/3067/18
за позовом ОСОБА_1
до Управління праці та соціального захисту населення Куп'янської міськради Харківської області
про визнання дій протиправними та вчинити певні дії,
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулась до Куп'янського міськрайонного суду Харківської області з адміністративним позовом до Управління праці та соціального захисту населення Куп'янської міськради Харківської області, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення Куп'янської міськради Харківської області щодо надання позивачці неодноразових відмов (Відмова 1, Відмова 2, Відмова 3) у доступі до інформації про неї;
- зобов'язати відповідача задовольнити інформаційний "Запит 1" позивача щодо надання їй завірених копій "Заяви 1" та "Заяви 2" з наданням копій прийнятих відповідачем рішень та розрахунків щодо цих заяв.
31.10.2018 року ОСОБА_1 подала заяву, в якій просила задовольнити адміністративний позов в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо розгляду запиту на інформацію зі зміною другою частини позовних вимог: з "покладення зобов'язання задовольнити інформаційний запит" на "визнання протиправним несвоєчасне надання інформації" (а.с. 50)
Рішенням Куп'янського міськрайонного суду Харківської області від 17.12.2018 у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в частині про визнання протиправною бездіяльності щодо розгляду запиту на інформацію.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
На підставі положень п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) справа розглядається в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що позивач перебуває на обліку в Управлінні праці та соціального захисту населення Куп'янської міської ради Харківської області, зокрема, як отримувач субсидії з оплати житлово-комунальних послуг.
Відповідно заяви від 02.08.2018 р. позивач особисто звернулася до відповідача із заявою про перерахування на її рахунок в ПАТ КБ «Приватбанк» частини невикористаної субсидії для відшкодування витрат на оплату послуги газо (електро) опалення за опалювальний період 2017-2018 р.р. До цієї заяви вона додала заяву про виплату пенсії або грошової допомоги, в якій був вказаний номер рахунку в філії ПАТ «Приватбанк» для перерахування вищевказаних коштів.
Так, звернувшись 02.08.2018р. до Управління праці та соціального захисту населення Куп'янської міськради Харківської області з інформаційним запитом, позивач просила: протягом п'яти робочих днів, з посиланням на чинне законодавство надати завірені синьою "мокрою" печаткою УПСЗН надані нею копію заяви від 31.07.2018 про перерахування на її особовий рахунок частини невикористаної суми субсидії для відшкодування витрат на послуги газового опалення; копію заяви від 31.07.2018 про виплату пенсії або грошової допомоги з дорученням співробітнику "Приват банку" передати від її імені цю заяву до УПСЗН (а.с. 6).
08.08.2018р. за вих. №4160-16/05 Управлінням праці та соціального захисту населення Куп'янської міської ради Харківської області на звернення позивача від 02.02.2018р. надано відповідь, якою повідомлено, що 31.07.2018р., звернувшись до УПСЗН із заявою, був наданий відривний талон із зазначенням дати прийому заяви та прізвищем спеціаліста, який її прийняв. Також повідомлено, що завіряння заяви печаткою, а також надання її копії законодавством не передбачено (а.с. 7).
16.08.2018р. позивач звернулась до Управління праці та соціального захисту населення Куп'янської міської ради Харківської області з інформаційним запитом повторним, в якому заявила ті ж вимоги, що й у заяві від 02.08.2018р. (а.с.8).
17.08.2018р. за вих. №4308-16/05 Управлінням праці та соціального захисту населення Куп'янської міськради Харківської області на інформаційний запит від 16.08.2018р. надано відповідь, якою повідомлено, що відповідно до п.70 Типової інструкції з діловодства в Міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою КМУ від 17.01.2018 №55 установа може засвідчувати копії лише тих документів, що створюються в ній, крім випадків створення паперових копій електронних документів, що надійшли до установи через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади. Також повідомлено, що з питання отримання копії заяви про виплату пенсії або грошової допомоги рекомендовано звернутись до банківської установи (а.с. 9).
17.08.2018 позивач звернулась до Управління праці та соціального захисту населення Куп'янської міськради Харківської області з інформаційним запитом, в якому просила протягом п'яти робочих днів надати їй на руки завірені синьою "мокрою" печаткою, написом "копія вірна" та підписом відповідальної особи копії документів з інформацією про ОСОБА_1, що зберігається в УПСЗН (а.с. 12).
На інформаційний запит позивача від 17.08.2018р. Управлінням праці та соціального захисту населення Куп'янської міськради Харківської області листом від 27.08.2018 за вих. №4426-16/01 надано відповідь, якою повідомлено, що відповідно до п.70 Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою КМУ від 17.01.2018 №55 установа може засвідчувати копії лише тих документів, що створюються в ній, крім випадків створення паперових копій електронних документів, що надійшли до установи через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади, тому позивачу надано завірені копі документів, які створені в УПСЗН в додатку на 18 арк. (а.с. 13-14).
20.08.2018 року позивач подала до Управління праці та соціального захисту населення Куп'янської міської ради Харківської області претензію щодо незаконної відмови у задоволенні запиту на інформацію (а.с. 10) .
31.08.2018р. за вих. №4635-16/01 Управлінням праці та соціального захисту населення Куп'янської міської ради Харківської області повідомлено заявнику, що на всі звернення від 02.08.2018, 16.08.2018, 17.08.2018 та від 20.08.2018 управлінням надані обґрунтовані, вичерпні відповіді по суті викладених питань згідно з чинним законодавством та надані завірені копії зарошених документів (а.с. 11).
Вважаючи, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо розгляду її інформаційних запитів, позивач звернулась із зазначеним позовом до суду.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що враховуючи п. 70 "Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади", затвердженої постановою КМУ №55 від 17.01.2018, згідно якої відповідач може засвідчувати копії лише тих документів, що ним створювалися.
Також, судом першої інстанції враховано, що 09.10.2018р. відповідачем було надіслано копії заяв позивача від 31.07.2018, засвідчені відповідальною особою та з мокрою печаткою. Зазначений лист отримано позивачем 19.10.2018р.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (ст. 34 Конституції України).
Відповідно до ст. 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Відповідно до абз.1 ч.1 ст.302 ЦК України фізична особа має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію.
Стаття 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), яка в силу статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України, закріплює, що кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
Здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
Європейський суд з прав людини (далі - Суд) у пунктах 47, 48 Рішення від 28 Європейський суд з прав людини (далі - Суд) у пунктах 47, 48 Рішення від 28 листопада 2013 року у справі «Австрійська асоціація за збереження, зміцнення і створення економічно здорової сільськогосподарської і лісової власності проти Австрії» (заява № 39534/07) зазначив таке. Суд встановив, що причини, на які покликалися місцеві органи влади, пояснюючи відмову в запиті асоціації-заявника про доступ до рішень Комісій, були хоча і «відповідними», проте не «достатніми». У той час як до завдань Суду не входить визначення того, у який спосіб Комісія мала і могла надати доступ до своїх рішень, Суд визнає, що повна відмова надати доступ до будь-якого з її рішень була диспропорційною. Комісія, яка за власним вибором мала інформаційну монополію щодо рішень, позбавила асоціацію-заявника можливості проводити дослідження щодо однієї з дев'яти австрійських земель, а саме - землі Тіроль, і у в ефективний спосіб брати участь у законодавчому процесі, що передбачав внесення поправок у законодавство з операцій щодо нерухомого майна у землі Тіроль. Таким чином, Суд дійшов висновку, що втручання у право заявника на свободу вираження не можна вважати таким, яке є необхідним у демократичному суспільстві. Отже, відбулося порушення статті 10 Конвенції.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про інформацію», інформація - є будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Відповідно до ст. 5, 7 Закону України "Про інформацію" кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
Право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб'єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.
Постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 №55 "Деякі питання документування управлінської діяльності" затверджено Типову інструкцію з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади.
Ця Інструкція встановлює вимоги щодо документування управлінської інформації та організації роботи з документами, створеними у паперовій формі, у Секретаріаті Кабінету Міністрів України, центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади (далі - установи), включаючи їх підготовку, реєстрацію, облік і контроль за виконанням.
Так, пунктом 70 Типової інструкції передбачено, що установа може засвідчувати копії лише тих документів, що створюються в ній, крім випадків створення паперових копій електронних документів, що надійшли до установи через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади (далі - система взаємодії), а також у випадках, передбачених цим пунктом.
Під час розгляду справи встановлено, що позивач, звертаючись із інформаційним запитом до відповідача, просила надати завірені належним чином копії заяв, подані нею 31.07.2018р., а саме: копію поданою нею заяви від 31.07.2018 про перерахування на її особовий рахунок частини невикористаної суми субсидії для відшкодування витрат на послуги газового опалення та копію поданої нею заяви від 31.07.2018 про виплату пенсії або грошової допомоги з дорученням співробітнику "Приват банку" передати від її імені цю заяву до УПСЗН.
Як вбачається з матеріалів справи, Управлінням праці та соціального захисту населення Куп'янської міської ради у своїх листах-відповідях на інформаційні запити ОСОБА_1 повідомляло останню, зокрема, про те, що відповідно до п. 70 Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою КМУ від 17.01.2018 №55, установа може засвідчувати копії лише тих документів, що створюються в ній, крім випадків створення паперових копій електронних документів, що надійшли до установи через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади. Крім того, повідомлялось, що з питання отримання копії заяви про виплату пенсії або грошової допомоги рекомендовано звернутись до регіонального управління/філії ПриватБанку.
Також, листом від 27.08.2018 відповідач надав ОСОБА_1 завірені копії документів, які створені УПСЗН.
Крім того, судом першої інстанції встановлено, що 09.10.2018 за вих. №5349-01/07 відповідачем на адресу позивача було надіслано рекомендованим листом копії її заяв від 31.07.2018 про перерахування на її рахунок частини невикористаної субсидії, про виплату пенсії або грошової допомоги через філію ПАТ "Приватбанк" та витяг з протоколу від 26.09.2018 про індивідуальний перерахунок. Усі копії вищезазначених заяв були засвідчені відповідальною особою управління праці та соціального захисту населення Куп'янської міської ради та мокрою печаткою.
Зазначений лист відповідача з копіями документів позивачем отримано особисто 19.10.2018р. (а.с. 42-45,47)
Таким чином, твердження позивача про не розгляд її інформаційних запитів та не надання відповіді за результатами їх розгляду не відповідають фактичним обставинам справи та спростовуються наявною у матеріалах справи сукупністю належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів.
Помилковим та таким, що ґрунтується на помилковому розумінні правових норм є твердження апелянта, про те, що заяви, копії яких вона просила надати створені особисто УПСЗН.
З матеріалів справи вбачається, що у поданих позивачем 31.07.2018 до управління праці заявах, у шапці заяви вказано особою, що подає заяву - ОСОБА_1, заяви підписані особисто ОСОБА_1 Зазначені заяви мають лише встановлений зразок, разом з тим, заповнюються особисто заявником.
Крім того, судова колегія вважає необхідним акцентувати увагу на помилковому трактовані апелянтом змісту положень Закону України "Про звернення громадян" стосовно бездіяльності відповідача в частині не направлення її запиту до розпорядника інформації - ПАТ "Приватбанк", оскільки органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам (ст. 19 Закону № 393/96).
Разом з тим, апелянт наполягає на тому, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо розгляду її інформаційних запитів.
Колегія суддів звертає увагу на те, що у розумінні КАС України бездіяльність суб'єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи.
Поряд з цим, бездіяльність суб'єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише в тому випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.
Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог, оскільки відповідач надав достовірну, точну та повну інформацію на запити позивача.
Таким чином, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
Суд звертає увагу на те, що ч.1 ст.10 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини кожному гарантовано право на свободу вираження поглядів та одержання інформації.
Зокрема, у рішенні Європейського Суду у справі "Леандер проти Швеції" від 26 березня 1987 року, серія А, № 116, § 74) зазначено, що свобода отримувати інформацію, про яку йдеться в пункті 2 статті 10 Конвенції, стосується передусім доступу до загальних джерел інформації і її основним призначенням є заборонити державі встановлювати будь-якій особі обмеження одержувати інформацію, яку інші особи бажають або можуть бажати повідомити цій особі.
Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).
Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
З огляду на вищевикладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
Зі змісту ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції повно та всебічно з'ясовано обставини в адміністративній справі, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального при дотриманні норм процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Куп'янського міськрайонного суду Харківської області від 17.12.2018 по справі № 628/3067/18 залишити без змін .
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач В.В. Катунов
Судді Г.Є. Бершов І.М. Ральченко