03 квітня 2019 рокуЛьвів№ 857/2326/19
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Коваля Р.Й.,
суддів Гуляка В.В.,
Довгополова О.М.,
з участю секретаря судового засідання Дідик Н.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 02 жовтня 2017 року (прийняту у м. Ужгороді суддею Монич О.В.) в адміністративній справі № 308/10112/16-а за позовом ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2, про часткове визнання протиправними та скасування рішень,
У вересні 2016 року ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області із вказаним позовом та просили визнати протиправними і скасувати:
- пункт 7.88 рішення Ужгородської міської ради № 182 від 21.04.2016;
- пункт 5.10 рішення Ужгородської міської ради № 359 від 30.08.2016;
- пункт 1.19 рішення Ужгородської міської ради № 282 від 14.07.2016.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Ужгородська міська рада (далі також - Міськрада), відмовивши їм у наданні дозволу на виготовлення проекту відведення, всупереч вимогам закону порушила їхнє право набути в установленому законом порядку право власності на земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1, в порядку набувальної давності для будівництва і обслуговування житлового будинку та господарських споруд із земель комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації.
Рішенням Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 02 жовтня 2017 року позов задоволено.
Не погодившись із зазначеним рішенням, його оскаржив ОСОБА_2, який вважає, що рішення суду першої інстанції прийняте за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідності висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; та за неправильного застосування норм матеріального права. Тому просив скасувати рішення суду першої інстанції і закрити провадження у справі.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовував тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення не враховано того, що у цих правовідносинах є спір про право на земельну ділянку.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 02 жовтня 2017 року у справі № 308/10112/16-а скасовано, а провадження у справі закрито.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 23.01.2019 постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року скасовано, а справу направлено до Восьмого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
У зв'язку з неявкою в судове засідання осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до вимог частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не здійснювалося.
Також за приписами частини другої статті 313 КАС України неявка сторін, належним чином повідомлених про час та місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Як встановлено судом, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 є співвласниками будинку та земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1.
Поруч із земельною ділянкою позивачів існувала недоглянута земельна ділянка, яка поросла чагарниками та бур'яном, була закидана сухими гілками дерев та сміттям.
У 1998 році за зверненням ОСОБА_3 Ужгородською міською радою йому було надано в тимчасове користування строком на один рік вказану земельну ділянку площею 0,14 га для городництва без права побудови та посадки багаторічних насаджень.
Протягом 1998 - 1999 років позивачі привели в порядок спірну земельну ділянку, викорчували чагарники та бур'ян, вивезли сміття, завезли родючий ґрунт, провели обробку землі.
У 1999 році ОСОБА_3 звернувся до Ужгородської міської ради щодо продовження користування вказаною земельною ділянкою.
10.06.1999 депутатська комісія з питань будівництва, землекористування, благоустрою та екології міськради вирішила повернутися до розгляду питання землекористування на АДРЕСА_1 після закінчення землекористування, однак протягом більш, як п'ятнадцяти років це питання не було вирішено по суті.
Рішеннями Міськради від 21 квітня 2016 року № 182 (пункт 7.88) та від 30 серпня 2016 року № 359 (п. 5.10) ОСОБА_4 відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1.
А 14 липня 2016 року Міськрада прийняла рішення № 282, п. 1.19 якого надала ОСОБА_2 дозвіл на підготовку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0777 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в районі АДРЕСА_1.
Не погодившись із цими рішеннями відповідача у вказаних частинах, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до суду з цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції мотивував це тим, що Ужгородська міська рада в порушення статті 119 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), ігноруючи переважне право позивачів на оформлення права власності на земельну ділянку за набувальною давністю, на протязі багатьох років відмовляла у виділенні спірної земельної ділянки позивачам, в той же час виділивши її ОСОБА_2
Проте, колегія суддів апеляційного суду вважає такі висновки суду першої інстанції частково помилковими, виходячи з таких підстав.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суд першої інстанції мали з'ясувати, зокрема, чи були оскаржувані рішення Міськради прийняті, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також пропорційно та своєчасно.
Так, повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень, зокрема, органу місцевого самоврядування відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, пунктом 7.88 рішення Міськради № 182 від 21.04.2016 та пунктом 5.10 рішення Міськради № 359 від 30.08.2016 відмовлено ОСОБА_4 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без наведення жодної з підстав, визначених статтею 118 ЗК України.
Крім того, колегія суддів акцентує увагу на тому, що відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.
На цій підставі колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції у частині визнання протиправними та скасування пункту 7.88 рішення Міськради № 182 від 21.04.2016 та пункту 5.10 рішення Міськради № 359 від 30.08.2016, яким ОСОБА_4 безпідставно відмовлено у надані дозволу на розробку проекту землеустрою.
Стосовно доводів позивача про те, що Міськрадою прийнято рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї ж земельної ділянки ОСОБА_2, ігноруючи переважне право позивачів на оформлення права власності на земельну ділянку за набувальною давністю, колегія суддів зазначає таке.
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, на момент прийняття вищезазначених рішень Міськрадою спірна земельна ділянка не перебувала у власності чи користуванні фізичних чи юридичних осіб. Рішення про затвердження проекту землеустрою та фактичне відведення земельної ділянки ОСОБА_2 відповідачем прийнято не було. Більш того, законодавством не визначено такого стану земельної ділянки як її перебування у стані «відведення» та не передбачає відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв'язку із наданням такого дозволу іншій особі.
Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17.
За таких умов колегія суддів вважає передчасним висновок суду першої інстанції про визнання протиправним і скасування пункту 1.19 рішення Міськради № 282 від 14.07.2016, яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 у зв'язку з тим, що цим рішенням жодним чином не порушено права позивачів.
Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України.
Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Тобто, для того, щоб особа могла реалізувати своє право на судовий захист, необхідно встановити, що оскаржуваними рішенням чи діянням суб'єкта владних повноважень порушено права, свободи чи інтереси саме цієї особи або особи в інтересах якої вона звертається. Відтак, відсутній причинно-наслідковий зв'язок між пунктом 1.19 рішення Міськради № 282 від 14.07.2016, яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 та порушенням прав позивача.
При цьому, як зазначив Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).
Зважаючи на вказане, колегія суддів вважає, що оскільки рішення Міськради від 14.07.2016 № 282 у частині надання ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки не стосується позивачів безпосередньо і жодним чином не впливає на їхні права, тому у цій частині адміністративний позов не підлягає задоволенню.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Також колегія суддів при винесенні рішення враховує, що Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
У рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що апеляційну скаргу ОСОБА_2 необхідно задовольнити частково, а рішення суду першої інстанції - скасувати у частині визнання протиправним та скасування пункту 1.19 рішення Міськради від 14 липня 2016 року № 282 «Про затвердження, надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» і прийняти у цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_3 та ОСОБА_4 відмовити, оскільки суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права при вирішенні справи у цій частині, зокрема, статті 118, 122, 123 ЗК України.
З приводу покликань позивачів на їхнє переважне право на оформлення права власності на земельну ділянка за набувальною давністю на підставі статті 344 Цивільного кодексу України та статті 119 ЗК України, колегія суддів зазначає, що вказане питання є предметом розгляду у цій справі, а виключно перевіряється законність дій суб'єкта владних повноважень. На час прийняття вищезазначеного рішення земельна ділянка не перебувала у власності позивачів і будь-які докази щодо цього відсутні. Крім того, як зазначив у запереченні на позов представник відповідача, станом на час прийняття оскаржуваного рішення Міськради про передачу земельної ділянки в оренду позивачам прийнято не було, договір оренди земельної ділянки не укладено та не проведена його реєстрація.
Згідно зі статтею 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є частково суттєвими і складають підстави для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, що призвело до частково неправильного вирішення справи, через що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню в частині визнання протиправним і скасування пункту 1.19 рішення Міськради № 282 від 14 липня 2016 року з прийняттям у цій частині нової постанови про відмову у задоволенні позову.
Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
Постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 02 жовтня 2017 року в адміністративній справі № 308/10112/16-а в частині визнання протиправним і скасування пункту 1.19 рішення Ужгородської міської ради № 282 від 14 липня 2016 року «Про затвердження, надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» скасувати.
Прийняти у цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_3 та ОСОБА_4 відмовити.
У решті постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 02 жовтня 2017 року в адміністративній справі № 308/10112/16-а залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Р. Й. Коваль
судді В. В. Гуляк
О. М. Довгополов
Постанова складена у повному обсязі 08 квітня 2019 року.