05 квітня 2019 року м. ПолтаваСправа №440/495/19
Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Клочка К.І., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії,
15 січня 2019 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_1, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18 звернулися до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправними та скасування наказів від 15.11.2018 №667, 668, 669, 670, 671, 672, 673, 674, 675, 676, 677, 678, 679, 680, 681, 682, 683, 684 про відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення кожному земельних ділянок у власність орієнтовною площею 2 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Петрівської сільської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту; зобов'язання повторно розглянути заяви (клопотання) про надання кожному дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення кожному земельних ділянок у власність орієнтовною площею 2 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Петрівської сільської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту.
Ухвалами Полтавського окружного адміністративного суду від 07.02.2019 відповідну позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі, роз'єднано поєднані в одне провадження позовні вимоги. Виділено в окреме провадження позовні вимоги ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправним та скасування наказу від 15.11.2018 №674, зобов'язання вчинити дії та присвоєно такій справі №440/495/19.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 12.02.2019 позовну заяву у вказаній частині прийнято до розгляду, вирішено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
В обґрунтування позовної заяви позивач зазначив, що Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області відмовило у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав не передбачених статтею 118 Земельного кодексу України.
04.03.2019 до суду від ГУ Держгеокадастру у Полтавській області надійшов відзив на позовну заяву, у якому представник відповідача просить відмовити у задоволенні позову повністю, посилаючись на правомірність свого рішення. Зазначав, що безпосередньою підставою оскаржуваного наказу слугувало те, що бажана земельна ділянка визначена для реалізації на земельних торгах згідно доручення Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру. Звертав увагу суду на те, що місце розташування земельної ділянки, яку бажає отримати у власність позивач, знаходиться на земельній ділянці з кадастровим номером НОМЕР_2 площею 34,00 га. Однак, згідно з відомостями Державного земельного кадастру зазначена земельна ділянка перебуває у постійному користуванні громадянина ОСОБА_19
11.03.2019 до суду надійшла відповідь на відзив, у якій позивач зазначав, що громадянин ОСОБА_19 помер ІНФОРМАЦІЯ_1, відповідно право постійного користування є припиненим, що підтверджується копіями судових рішень у справі №527/999/17.
Справу розглянуто судом за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) відповідно до статей 257-258 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суд, вивчивши та дослідивши матеріали справи, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази у сукупності, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, дійшов наступних висновків.
Позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру в Полтавській області із заявою від 21.02.2018 №Б-2797/0/25-18 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Петрівської сільської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту.
Листом від 15.03.2018 ГУ Держгеокадастру у Полтавській області повідомлено позивача, що за інформацією відділу у Глобинському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, земельна ділянка визначена для реалізації на земельних торгах згідно доручення Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Позивач не погодившись з рішенням Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області у вирішенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, звернувся до суду з позовом.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 16.08.2018 у справі №816/1872/18, крім іншого, позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання рішення протиправним та зобов'язання вчинити певні дії задоволено: визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області у вирішенні заяви ОСОБА_1 від 21.02.2018 №Б-2797/0/25-18 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Петрівської сільської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту; зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 21.02.2018 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Петрівської сільської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту з урахуванням правової оцінки спірного питання, наданої судом у даному рішенні.
Враховуючи рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 16.08.2018 у справі №816/1872/18, відповідач розглянув заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Петрівської сільської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту.
Наказом від 15.11.2018 №674 Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 відмовило у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилаючись на невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Не погоджуючись із прийнятим наказом, позивач оскаржила його до Полтавського окружного адміністративного суду.
Надаючи правову оцінку спірним відносинам та відповідним доводам сторін, суд виходить з наступного.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Правовідносини у сфері забезпечення права громадян на землю урегульовано Земельним кодексом України.
Так, згідно з частиною першою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Пунктом "б" частини першої статті 121 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Отже, ОСОБА_1 має право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.
З матеріалів справи слідує, що позивач звертаючись до Головного управління Держземагенства у Полтавській області з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Петрівської сільської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту, зокрема, надала до них копію паспорта та ідентифікаційного номера, графічні матеріали із зображенням бажаного місця розташування земельної ділянки.
Таким чином позивачем в заяві зазначено цільове призначення земельної ділянки, її орієнтовний розмір, надано необхідний та повний пакет документів, що не спростовується представником відповідача.
За приписами частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Як визначено частиною сьомою згаданої статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах безоплатної приватизації, при цьому зобов'язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17.
Натомість, ГУ Держгеокадастру у Полтавській області повідомлено, що за інформацією відділу у Глобинському районі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, земельна ділянка визначена для реалізації на земельних торгах згідно доручення Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Надаючи оцінку цьому аргументу відповідача для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, суд виходить з наступного.
Згідно із частинами першою, другою статті 136 Земельного кодексу України організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.
У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Відповідно до частини третьої статті 136 Земельного кодексу України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
Проте, відповідачем не надано доказів того, що дана земельна ділянка включена до переліку земельних ділянок, які виставлені на земельні торги, або планується для включення до переліку земельних ділянок, які виставлені на земельні торги (накази, технічні документи тощо).
Як зазначалось вище, єдиною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Однак, оскаржуваний наказ містить лише загальне посилання на вказану норму, не конкретизуючи, які невідповідності ГУ Держгеокадастру у Полтавській області мав на увазі. Тобто відповідачем у оскаржуваному рішенні не зазначено, у чому полягала невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, генеральним планам населених пунктів, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів.
Більш того, і у відзиві на позов відповідачем не надано обґрунтованих пояснень та не наведені будь-які конкретні дані відносно того, що обрана земельна ділянка через її місце розташування порушує вимоги закону. Повідомлення про те, що земельна ділянка визначена для реалізації на земельних торгах згідно доручення Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру - не підтверджено належними доказами.
Щодо доводів відповідача про перебування бажаної позивачем земельної ділянку постійному користуванні громадянина ОСОБА_19, суд зазначає наступне.
Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак, отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов'язань осіб
Отже, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року у справі №815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі №545/808/17.
Також, згідно з практикою Великої Палати Верховного Суду отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов'язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування (постанова від 28 листопада 2018 року у справі №826/5735/16, від 23 січня 2019 року у справі №308/10112/16-а).
За таких обставин, враховуючи наведені вище положення Земельного кодексу України, суд дійшов висновку, що відповідач не навів належних та допустимих, передбачених законом підстав для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою.
Отже, відмова відповідача, оформлена наказом від 15.11.2018 №674, не ґрунтується на вимогах закону.
Відтак, суд приходить до висновку про необхідність визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 15.11.2018 №674 про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Петрівської сільської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту.
Вирішуючи позовну вимогу про зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Петрівської сільської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту, суд виходить з наступного.
За правовою позицією Конституційного Суду України правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (рішення КСУ від 3001.2003 №3-рп/2003 та від 02.11.2004 №15-рп/2004).
Верховенство права, будучи одним з основних принципів демократичного суспільства, передбачає судовий контроль над неправомірним втручанням у право кожної людини.
Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.
Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
Таким чином відповідач як суб'єкт владних повноважень не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд. Безперечно, правомірним у даному випадку виходячи із фактичних обставин конкретних правовідносин є лише один варіант поведінки.
Тож у кожному конкретному випадку на підставі досліджених судом конкретних обставин у справі суд оцінює законність, обсяг, способи та межі застосування дискреційних повноважень представниками владних органів, виходячи із відповідності таких повноважень суду принципу верховенства права.
Матеріалами справи підтверджено, що позивачу неодноразово відмовлено у наданні дозволу на розробку землеустрою вказаної вище земельної ділянки.
З листа ГУ Держгеокадастру у Полтавській області (що був предметом оскарження у справі №816/1872/18) та наказу (є предметом оскарження у даній справі) вбачається, що позивачу кожен раз у кожному із згаданих рішень зазначені підстави для відмови у наданні дозволу на розробку землеустрою, не передбачені частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, перелік яких є вичерпним та розширенню не підлягає.
Така поведінка відповідача є по суті зловживанням своїми повноваженнями та вимагає застосування судом ефективного способу відновлення порушеного права позивача.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, на підставі частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України вийти за межі позовних вимог та зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Петрівської сільської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту.
Таким чином позов підлягає задоволенню.
Згідно з частиною першою статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Керуючись статтями 2, 6, 8, 9, 11, 77, 139, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України,
Адміністративний позов ОСОБА_1 (АДРЕСА_2, рнокпп НОМЕР_1) до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (вул. Уютна, 23, м. Полтава, 36039, код ЄДРПОУ 39767930) про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 15.11.2018 №674 "Про розгляд клопотання".
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Петрівської сільської ради Глобинського району Полтавської області за межами населеного пункту.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору у розмірі 768,40 грн /сімсот шістдесят вісім гривень сорок копійок/.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017.
Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя К.І. Клочко